清廷于南疆本想在原有基础上有所损益，平定大小和卓后调整体制

乾隆二十四年（1759年），清廷平定南疆大小和卓的叛乱后，正式平定西域。在结束天山南北的军事行动之后，激动的乾隆帝还御制《开惑论》来抒发自己的志得意满之情，所谓“既而定伊犁，俘名王，成旧志，辟新疆，兵不血刃，而归马于华山之阳”，将“隶版籍者二万余里”，谓之“新疆”。由于新疆地域广大，人情风俗等历史地理因素呈现多样性，所以在新疆不同低区采取了不同的治理制度，分别为伊犁地区的驻防制、游牧区的札萨克体制、乌鲁木齐的州县制和南疆的伯克制，本文将重点探讨南疆的行政体制。

破碎的“回酋”自治之梦，让乾隆帝被迫调整南疆的行政体制

不得不说，一开始清廷最初治理南疆的思路有点懒政思维，带有浓重的空想成分，对南疆既无派兵的计划，也无派官的打算，一味只想在准噶尔汗国治理南疆的经验上有所损益，即利用原有统治者“回酋”实施高度自治的统治：“览黄廷桂奏折，有将来平定回部，仍应驻兵之语。于回地情形，尚未深悉，回部与伊犁不同，伊犁入我版图，控制辽阔，不得不驻兵弹压。至回部平定后，不过拣选头目，统辖城堡。总归伊犁军营节制，即从前准噶尔之于回人亦只如此。可传谕兆惠，将来办理回部，惟于归顺人内，择其有功而可信者授以职任，管理贡赋等事。”

尽管乾隆帝一开始定调使用旧有的准噶尔体制治理，但实际上比准噶尔体制又宽松了不少。准噶尔治理回疆的体系归纳起来有三大措施：一、政治上的以回治回，扣押回部白山派领袖阿哈及其二子波罗尼都和霍集占，并扶持黑山派，授予他们统治权，保证收到回部赋税。二、准噶尔虽然不在南疆驻兵，也不派军事和行政官员，但在南疆各城设有税收官，即哈喇罕收取各地赋税，“每年派哈喇罕一人，和卓一人，按各城回人户口赋役造册”。这一措施往往与羁留人质互相配合，每年不仅赋税高昂，还有临时性加税的“格纳坦”。三、准噶尔从南疆移民，交给波罗尼都兄弟统领，“使率回民数千垦地输赋”。

而乾隆帝在平定准噶尔后，原本构想是让波罗尼都统辖南疆旧部使其效忠清廷，霍集占使其居住伊犁执掌回务，清廷不再要求像准噶尔时期一样让其贡献人质，派驻税务官，仅仅命其交纳贡赋而已，条件不可谓是不优厚。

但事与愿违，大小和卓掀起叛乱，力图建立一个独立的政权。乾隆帝迅速调兵镇压，在平定大小和卓叛乱之后，清廷开始重新考量南疆的行政体制，经过反复议论，制订了两点原则：一、不再设总理回疆的土著首领。二、必须派驻大臣统辖。

舒穆禄・舒赫德

乾隆二十四年（1759年）七月，在明确这两个原则后，清廷开始推进伯克制的建设，在舒赫德的建议下，开始对各地伯克的任用办法、品级、待遇、义务都做了原则性规定，算是实行伯克制度的大纲。

同月，兆惠拟定《喀什噶尔事宜》，在乾隆帝批准后实行，其内容涵盖设官定职、征粮、铸钱、驻兵、分防等各方面。主要有四点：一、设官定职。各城、村设官办事，所设清白伯克34人。二、确定每年贡赋数目。三、改铸钱币。四、必须派驻大臣，酌量派兵驻防。派满、蒙、汉大臣三位，并满、蒙、汉兵1800多人驻防。其中第四项最为关键，代表清廷完全放弃了羁縻政策，对回疆开始全面行使主权，并以法律形式规定了驻扎大臣和伯克是上下级关系，回疆驻扎大臣和伯克复合型体制正式确立。

清廷回疆治理模式的结构、功能与运行

清廷确立的回疆模式在权力结构上由驻扎大臣制度与伯克制度两大板块构成，二者的构造和功能是完全不同的，其中驻扎大臣在整个回疆治理模式中占有领导地位。

• 驻扎大臣制度

在治理回疆的方针确定后，清廷开始向回疆派出驻扎大臣，按各城的重要性分为3级：参赞大臣级、办事大臣级、领队大臣级。各城驻扎大臣品级时有变动，以下叙述一般情况。喀什噶尔是南疆的经济中心，设参赞大臣1个。而叶尔羌、阿克苏、乌什、和阗、库车、辟展、喀喇沙尔设办事大臣7个。英吉沙尔设领队大臣1个。

值得注意的是，这不是一定之制，一些地区在大臣的级别上是有所变动的。如参赞大臣，根据《新疆图志》和《钦定八旗通志》综合来看，乾隆二十四年（1759年），首设参赞大臣于喀什噶尔。但在乾隆三十年（1765年），由于乌什回众暴动，于是将参赞大臣移往乌什。但喀什噶尔的中心地位不会随着清廷一纸命令而改变，由于喀什噶尔事务太多且忙，于是在乾隆五十一年（1786年）又把参赞大臣移往喀什噶尔办公。道光十一年（1831年），由于在平定张格尔之乱后，叶尔羌的战略地位凸显，于是又移参赞大臣至叶尔羌办公，至此叶尔羌成为清朝在新疆建省前的政治中心。总而言之，南疆城市地位变动主要是政治、军事、经济因素影响的结果，没有一定之规。

从名义上看参赞大臣是驻扎大臣之首，对办事大臣、领队大臣有统辖之权，“综理八城事务”。但新疆区域广大，绿洲城市分散辽远，实际构成了以大约8个城市为中心的单独行政区，各驻扎大臣都是各个行政区的最高长官，“各辖本城事务”。而且实际管辖范围极大，如喀什噶尔所辖“大小十城，七村庄，一万六千余户，数十万余口”，叶尔羌所属“二十七城村，计三万户，十万余口”，和阗“六城回人，共一万三千一百四十三户，四万一千二百八十六口”。

为了有效行使权力，清廷为各驻扎大臣配备了数量不等的下属机构、官吏、军队。据《钦定八旗通志》罗列部分数据如下：

喀什噶尔：办事大臣1人，协办大臣1人，印房章京1人，办理回务章京1人，笔帖式1人，管理粮饷官1人，听差坐卡侍卫13人，军台笔帖式7人。满洲营总管1人，驻防参领2人，防御1人，骁骑校3人。满洲马兵329人（不含绿营）。

英吉沙尔：大臣1人，驻防委署参领1人，前锋校3人，满洲马兵60人（不含绿营）。

叶尔羌：办事大臣1人，协领大臣1人，印房章京2人，笔帖式 3人，管理粮饷官1人，听差坐卡侍卫13人，军台笔帖式20人。满洲管驻防佐领2人，骁骑校2人，满洲马兵206人（不含绿营）。

以上述资料来看，各城的驻扎大臣权限和事务范围如下：一、统兵镇守各城。各城大臣品级虽有高低，但无一例外，全都手握一定兵力做为权力的支柱和保证，对外防御侵略，对美镇压反叛，维护社会秩序。二、管理军事设施和通讯系统。尤其是边界卡伦极其重要，大臣都要定期巡边。三、处理回众事务。要注意的是，所谓“办理回务”，并非是处理回众的基层事务，而是牢牢把握伯克选任、赋税审核、司法等重要行政范畴。比如品级较高的伯克，由各城办事大臣、领队大臣保举，汇总于参赞大臣“拟定正陪奏请补放”。级别较低的伯克由“各城大臣拣选补用，皆年终汇奏”。

由此可见，各地驻扎大臣在各城集军事、政治、人事任命权力于一身，实际权限非常大，又缺乏有效的监督机制，很容易作威作福。乾隆三十年（1765年）的乌什暴动就是典型的利用自身绝对的权力地位，作威作福，鱼肉百姓引发的。尽管上有伊犁将军，但伊犁将军下南疆巡查的次数极其有限，起不了多大的实际作用，只能在特定场合下约束而已。

• 伯克制度

“伯克”是维吾尔语音译，有“官吏”之意，是南疆长久以来实行的职官制度。清廷在平灭准噶尔汗国之后，就将这个职官制度继承了下来，并制订品级，融入清朝的官僚系统当中，负责回部具体事务的办理，之所以定性其为封建官员，是因为有如下几个特征：

一、他们皆是清廷任命的官员，其权力及其实施范围有法律规定。并受清廷驻扎大臣任免和监督，从回疆的志书看，驻扎大臣对伯克的任命有奏请定拟之权，对伯克办理的赋役也有角度审核的权限，“每年冬季将三城伯乐回子履历、赋役造册咨报”，可以说是对当地的驻扎大臣直接负责。二、和内地官员一样，伯克有官署，有印信，有品级。三、伯克的任官资格、任免有严格的程序。四、和内地官员一样，同样实行任官回避制度、年老退休制度，“凡本城阿奇木伯克及各城庄阿奇木伊什罕伯克均令回避本处”。

根据《钦定八旗通志》和《西域图志》统计，伯克的种类为31种，各城设有伯克342人（含伊犁地区），按照职掌大概分为四类：

主管型伯克。指各城的阿奇木伯克，是伯克中的最上品，“统理城村大小事务，职繁权重，为诸伯克之冠”，相当于某城的行政主管，直接向当地驻扎大臣汇报工作。

副主管型伯克。“协同阿奇木伯克办理庶务”，就是阿奇木伯克的副手，相当于副主管。

职能型伯克。负责城中某一方面具体事务的伯克，商伯克，就专门负责“征输粮赋”；哈子伯克管理“一切刑名事务”；密喇布伯克负责水利灌溉设施，这样的伯克按职能划分共有20多种。

基层伯克。相当于基层组织头目，分为明伯克、玉资伯克、鄂尔沁伯克三级，“明伯克管回子一千名，玉资伯克管回子一百名，鄂勒沁伯克管回子数十名”，同时他们还负责征收粮赋，明伯克“分领回众头目”、玉资伯克“征输百户粮赋”、鄂尔沁伯克“征输数十人粮赋”。

值得一提的是，其中如阿奇木这种高级伯克，清廷对其任命十分重视，一般是由忠诚于清廷的回部军功贵族来担当，尤其是那些在平定准噶尔过程中冲锋在前的，以哈密、吐鲁番两地王公出任高级伯克最为频繁，这些高级伯克享受着参加年班和朝觐的权力，这些倒是内地官员无法比拟的。

综上所述，长久以来，清朝在南疆地区实行驻扎大臣制和伯克制并行的政治制度，对其在南疆的统治有着巩固作用。但随着时间推移，各城分散施政、两套系统协调不足导致行政效率低下、吏治腐败等矛盾逐渐显露，可谓是弊端丛生，清廷在光绪十年（1884年）平定阿古柏之乱，收复新疆后，改设行省，这一治理模式最后终结。