生态环境法典施行，上海如何以“法典刚性”保障“治理韧性”

《中华人民共和国生态环境法典》于2026年8月15日正式施行，标志着我国生态环境治理从“单行法叠加、单要素管控”迈入“法典统摄、系统共治”的新阶段。上海地理位置特殊，是极端天气敏感区，生态治理早已不局限于单一污染指标改善，而是转向在法治轨道上构建全域生态安全韧性格局，以“法典刚性”保障“治理韧性”，是上海推进生态治理现代化进程中的一次法治跃迁。

法典之“统”：为超大城市韧性治理立总纲

过去数十年，我国生态环境领域立法成果丰硕，但也逐渐显现“分散立法、尺度不一，对新型环境风险留有监管空白”的短板。法典采用“适度化”的编纂理念，通过总则明确整体基调，依靠污染防治篇章管控各类污染，依托生态保护篇章划定保护边界，凭借绿色低碳发展篇章明确发展要求，以法律责任篇章作为兜底保障，将此前分散在生态环境各领域的单行法规进行系统整合，凝聚成治理合力。

对上海来说，法典带来的首要变化为“三全”，即治理权责的全域统合、风险防控标准的全域归一、生态空间用途管控的全域协同。治理权责的全域统合方面，总则明确了生态环境主管部门“统一监督管理，统一政策规划标准制定，统一监测评估，统一监督执法，统一督察问责”的核心职责，建立跨区域联合保护协调机制，将上海超大城市的“复合型生态事权”纳入一张可诉可督的责任网，构建起“一个嗓子发令、多个主体联动”的法治运行体系，解决过去多环节流转协调带来的时效损耗问题。风险防控标准的全域归一方面，法典提出统一政策规划标准制定，建立生态安全工作协调机制和生态环境信息共享机制。这意味着上海可以实现从“多标并行”到“陆海空碳一体”的标准统一转变，《上海市适应气候变化行动方案（2024—2035年）》明确的街镇级高温中暑预报阈值、暴雨内涝退水时限、咸潮入侵启动响应水位等指标，不再是各部门自行划定的经验值，而是法典框架下可复议、可诉讼、可追责的法定技术标准，真正让“城市韧性”从政策热词落地成为法定治理事项。在生态空间用途管控的全域协同层面，法典确立了生态环境分区管控、“三线一单”、山水林田湖草沙一体化保护修复、水资源刚性约束等一系列制度，其中生态环境分区分为生态、农业、城镇三类空间，“三线一单”具体指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界与生态环境准入清单。对上海而言，这意味着当地“一江一河一带”“双环九廊十区”的蓝绿生态空间格局能够获得坚实的法治保障，进而让“生态空间”在法律层面真正成为“韧性资产”。

总之，权责全域统合解决“谁在台风天说话算数”，标准全域归一定住“什么时候必须拉闸预警”，空间全域协同保住“哪里永远不能为了搞开发而动”，三者闭环，彰显上海韧性治理的法治进步：它不是另行制定“韧性法”，而是把韧性治理必需的组织权、标尺权、空间权，分别纳入总则监管体制、风险应对专章和分区管控条款。

俯瞰上海市环城生态公园带（徐汇段）一期 本报记者 赵立荣摄

上海之“韧”：把法典精神具象化为超大城市实践样本

法典的生命力在于有效落地，将法条的精神具象化为空间营造、设施建设与多元共治的具体实践。上海开展的“蓝绿灰协同、气候适应性基础设施建设、多元主体共治”生态韧性治理探索，恰恰是对法典精神的逻辑延展，能够将法典精神具象化为彰显超大城市治理韧性的上海实践样本。

在蓝绿灰空间协同发展方面，上海依托黄浦滨江线、苏州河岸线的全线贯通，结合系统化、网络化的环城生态公园带建设，把关键生态缓冲空间与廊道巧妙合理地布局在城市核心区域与发展节点，不仅牢牢守住超大城市资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，更为上海有效应对高温热浪、超强台风、强降水等日益频发的极端天气气候事件，提供了宝贵高效的自然调蓄空间与生态适应载体。这些实践成果生动体现了法典关于对生态空间分区分级实施精细化管控的核心内涵与基本要求。

在气候适应性基础设施建设领域，上海推进老旧小区综合改造、海绵城市系统化建设、轨道交通防风防汛能力升级等重点项目时，就已严格落实法典明确要求的风险分级防控规定，将具体的气候韧性指标有机融入各类工程项目的建设标准与设计方案，成功将韧性理念转化为功能明确、长期稳定可靠的城市韧性设施。这些经过科学规划与高标准建设的城市韧性设施，共同构筑起抵御频发复合型气候风险的第一道实体防线，显著提升了上海应对极端气候事件的适应能力、缓冲能力与快速恢复能力。

在多元共治方面，上海紧扣法典明文规定的信息公开与公众参与制度，持续拓展生态治理路径：一是修订《上海市生态环境局政府信息公开指南》，完善主动公开机制，规范依申请公开流程，落实法典赋予公众的生态环境信息获取权；二是就环评公众参与办法等政策文件向社会公开征求意见，严格执行法典相关要求以保障公众生态治理的法定参与权；三是依托地方立法搭建多元协同共治平台，将法典鼓励的社会组织、志愿者公益活动落到实处，形成“政府引导、社会参与、全民共享”的良性循环。

总之，上海聚焦建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，将法典精神转化为超大城市应对复合型生态冲击、极端气候风险与叠加治理负荷的系统性自愈能力，通过地方立法划定生态安全边界，依托蓝绿灰协同的空间网络提前化解萌芽阶段的环境风险，让绿色成为可变现的公共资产而非逐利资本，充分彰显“上海之韧”的生态法治内核。

跃迁之“要”：不断推进上海生态环境法治现代化实践

以“法典刚性”保障“治理韧性”，要根据上海的生态环境保护实际，不断推进上海的生态环境法治现代化。

向上，应当将超大城市复合风险防控纳入法典实施细则。当前法典留有“适度法典化”的立法接口，上海可依托长三角一体化与长江口海域协同治理相关条款，在地方立法中细化“风暴雨潮洪复合灾害”的部门联动时序、地下空间防汛物资前置配置标准、蓝绿空间调蓄容量的规划刚性指标，让城市“韧性”真正实现可规划、可验收、可追责。

向下，应当把司法与执法打磨成富有韧性的“最后一道闸”。上海环境资源案件“三合一”审判已经积累了诸多实践经验，比如由违法进口洋垃圾的主体承担无害化处置费用、推动大气污染公益诉讼替代修复等。法典施行后，生态环境损害赔偿与公益诉讼的衔接更为顺畅，上海还可进一步探索“碳普惠减排量抵扣赔偿”“公园调蓄功能受损计入生态损害”“跨域咸潮污染管辖”等新型裁判规则，通过具体个案将“韧性损失”转化为可计价、可修复的法定权益。

向内，需警惕以“工程韧性”替代“制度韧性”的倾向。海绵化改造这类技术固然重要，但如果脱离法律法规界定的刚性分区管控体系，脱离完善的信息公开机制与公众异议权保障，再先进的工程也可能沦为仅供观赏的“景观工程”。衡量一座城市是否韧性，不能只看硬件设施是否先进，更要看市民的切身感受与笃定认知，即：城市发展的每一步，都提前为未来、为市民留足了空间。这种源于制度保障的信任与安全感，才是城市韧性最深层的基石。

总之，气候变化、新型污染、跨区域生态影响等问题不断挑战现有城市治理规则。作为超大城市，上海在治理实践中要对法典保持开放性回应，一方面将本地成熟的探索成果提炼为可复制规范，推动法典落地；另一方面及时反馈实践中的新问题新需求，推动生态环境法治体系动态完善，既让法典支撑超大城市韧性治理，也让上海为全国生态环境法治现代化提供样本。

（作者单位：上海师范大学马克思主义研究院）

原标题：《生态环境法典施行，上海如何以“法典刚性”保障“治理韧性”》