《财经》APEC观察｜APEC领导人会议何以“非正式”

APEC的“非正式”恰恰成为其独特的优势

11月，深圳。

来自APEC（亚太经合组织）成员经济体的领导人将齐聚这座城市，围绕亚太自贸区建设、供应链韧性、数字经济合作等核心议题展开讨论。查阅今年会议的正式名称就会发现，它还是那个熟悉的APEC领导人非正式会议。但一个事关亚太经济合作长远秩序的严肃场合，为什么要特意强调“非正式”的属性？

这一切，要从30多年前说起。

1993年，冷战结束后的国际秩序仍在重塑，亚太各经济体对建立一个具有强约束力的正式首脑会议机制并无共识。时任美国总统克林顿提出举行APEC领导人会议，并在会前征询其他成员意见。最终，各方接受了以非正式讨论为主要形式的安排，旨在让领导人能够直接交流对亚太未来的看法，而不把会议变成一场正式谈判。

当年11月，首次APEC领导人非正式会议在西雅图郊外的布莱克岛正式举行。会场设在一座木制长屋内，现场没有悬挂各成员国旗，也没有架设公共麦克风和媒体拍摄机位。领导人身着休闲装，围坐在简单的椅子上。会议没有部长和助手参加，现场只安排了一名记录员，同声传译则由位于隔壁的专业团队通过耳机提供。

这种模式与许多传统国际峰会的运作方式形成了鲜明对比。G7（七国集团）等机制通常有较为明确的议程与礼宾程序，WTO（世界贸易组织）建立在正式的多边贸易规则体系之上，联合国等国际组织也有成熟的议事制度。相比之下，APEC刻意减少领导人层面的程序化安排，让各经济体领导人能够在更少谈判压力的环境中直接交流。这里的“非正式”，并不意味着随性，而是不将领导人会议设计为一场围绕法律文本展开的正式谈判。APEC本身遵循自愿、非约束性和共识构建原则，其成果更多体现为政治承诺、行动安排和共同方向，而非具有国际法约束力的协定或条约。

当年那套标志性的休闲装，后来演变为延续至今的传统：每届会议，领导人都会身着东道主提供的特色民族服装拍摄全家福。1994年茂物会议上的巴迪克蜡染衬衫，2001年上海会议的织锦缎唐装，2006年河内会议的奥黛，2008年利马会议的羊驼毛彭丘，2014年北京会议的宋锦新中装，2017年岘港会议的丝质衬衫……这些特色服装传递的潜台词始终一致：这里没有大国小国的等级排序，所有参会者都是平等的对话伙伴。

着装只是最直观的表象，“非正式”还体现在会议流程之中。与会领导人进入核心会场时，通常不携带助手和专属译员，同声传译服务由会场外的专业团队提供。会场内不架设公共麦克风，不提前分发会议文件，也不安排全程公开的会议记录和报告服务。与传统国际会议相比，APEC领导人会议减少了围绕法律文本逐条谈判的程序性安排，议题设置更加注重战略交流和政策协调。领导人可以围绕共同关心的问题交换意见，提出合作方向。会议通常持续两天，第一天傍晚举行欢迎晚宴，第二天进入闭门核心议程，最后以发布共同宣言收尾。

这种看似随性轻松的安排，背后其实有一整套成熟严谨的正式工作机制作为支撑。APEC全年的运作呈现出清晰的多层架构：高官会通常每年举行数次，核心职责是梳理全年合作进展、协调各经济体的不同立场；部长级会议覆盖贸易、财政、能源、数字经济等十余个专业领域，负责推动各领域务实合作落地；APEC下设数十个工作组和专家组，聚焦技术层面的细节进行磋商；工商咨询理事会每年召开四次正式会议，打磨政策建议，并在APEC领导人非正式会议上正式提交给各经济体领导人。全年各层级活动衔接递进，所有共识最终会在11月的领导人非正式会议上集中汇聚并得到确认。

非正式会议本身虽不形成法律约束力文件，却催生了一系列深刻影响亚太经贸秩序的标志性成果。1994年印尼茂物的领导人非正式会议，正式提出了“发达经济体不迟于2010年、发展中经济体不迟于2020年实现自由开放的贸易与投资”的目标。茂物目标实施期间，APEC成员的平均关税从13.9%降至5.2%（1994年—2019年），区域商品贸易额从4.1万亿美元增长至19万亿美元。2014年北京领导人非正式会议通过亚太自贸区路线图，正式启动FTAAP（亚太自由贸易区）集体战略研究，这一顶层设计进一步强化了亚太经济一体化的长期愿景，并为包括RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）、CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）在内的区域贸易合作机制提供了重要背景和政策讨论空间。2020年茂物目标正式到期后，APEC领导人又通过了2040年布特拉加亚愿景，为后茂物时代的亚太合作确立了全新的长期方向。

在危机时刻，这种非正式机制的独特优势会被进一步放大。1997年亚洲金融危机爆发后，当年11月的温哥华APEC领导人非正式会议直接将应对危机列为核心议题，发表了《APEC经济领导人宣言：将APEC大家庭联合起来》，重申坚持茂物目标的既定时间表，明确支持此前在马尼拉达成的金融合作框架。2008年全球金融危机期间，APEC领导人非正式会议在秘鲁利马举办，各经济体领导人专门就全球经济形势发表声明，一致反对各种形式的保护主义，承诺未来12个月内不为投资、货物和服务贸易增设新的壁垒。2020年和2021年，受新冠疫情影响，APEC连续两届在线上举行领导人会议，快速协调各经济体降低或取消新冠疫苗和相关医疗产品的关税，简化跨境通关程序。在这些特殊时刻，APEC的“非正式”恰恰成为最大的优势——它不需要经历漫长的条约谈判流程，就可以快速凝聚起各成员的政治意愿，拿出协同应对的实际举措。

当然，这种非正式机制也存在天然的局限。1997年启动的EVSL（部门提前自愿自由化）计划，原本试图在特定部门以集体方式推进提前自由化，以此加速茂物目标的落地进程。但该机制推进过程中，部分成员明确表示不参与渔业和林业等敏感部门的提前自由化，导致计划无法达成，相关磋商只能转交WTO框架处理。2018年，在巴布亚新几内亚举行的APEC领导人非正式会议上，APEC历史上首次未能如期发表领导人联合声明，分歧核心集中在贸易规则相关表述上，不同成员在相关议题上立场难以调和。在协商一致的核心原则下，无法达成共识时，联合声明自然无法顺利产出。

但即便出现分歧，APEC的对话渠道本身从未中断。事实上，APEC领导人非正式会议历来是亚太地区领导人双边会晤最密集的核心平台之一。1993年西雅图会议期间，中美两国元首实现了1989年之后的首次正式会晤；2001年上海APEC会议期间，中国与多个经济体的领导人依托这一平台完成了多场重要双边会谈。这些会晤的实质内容很多都超越了APEC本身的框架，但APEC提供的中立、平等的对话契机，是其他平台难以替代的。

30多年前，布莱克岛的那座木屋里，APEC领导人非正式会议的创始参与者们或许并未完全预料到，这种看似随性的“非正式”安排，会成为今天亚太合作的核心特色。它不追求强法律约束力，而是为不同发展阶段、不同政治体制的经济体，提供一个持续对话的稳定平台。它的价值不在于直接制定规则，而在于为规则的最终落地创造条件、培育默契，让各经济体领导人在轻松平等的氛围中建立信任、化解误解。当规则需要具备硬约束力时，推进的接力棒会交给WTO、RCEP和CPTPP这类机制；但当需要先将不同立场的各方聚到同一张圆桌前时，APEC的领导人非正式会议，依然是亚太地区不可替代的核心合作平台。

责编 | 要琢

题图来源｜视觉中国