论食品安全检察公益诉讼的行民程序选择

论食品安全检察公益诉讼的行民程序选择

刘艺

（中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任，法治政府研究院教授）

张伟琪

（中国政法大学法学院博士研究生）

[摘 要]

检察机关在办理同时具备行政公益诉讼与民事公益诉讼立案条件的食品安全案件时，拥有较大的程序选择裁量空间，以致实践中暴露出相似案件采用不同办案路径、民事公益诉讼空间被不当压缩、刑事线索案件形成路径依赖等现实隐忧，亟需通过规则确立与规范建构予以回应。食品安全检察公益诉讼的行民程序选择，既应建立在行政监管主导的风险治理逻辑、检察权与行政权职能分工的法理基础之上，也应以公共利益保护效果为根本价值导向。基于此，应采用公益保护统摄下的“行公优先、民公补充”的程序衔接原则。检察机关在个案中应当遵循“两步走”的判断路径：首先判断行民公益诉讼是否具有并行适用的空间，再结合风险控制效果、违法遏制强度、损害修复程度等因素展开对“行政公益诉讼有效保护社会公共利益”的实质判断，从而选择最适配于个案的程序方案。特定情形下，若民事公益诉讼在功能实现上更具针对性，则应优先启动民事公益诉讼程序。为确保程序选择规则得到有效落实，检察公益诉讼立法还应当增设程序选择与衔接条款，从而使检察公益诉讼的程序选择从隐性判断转化为可论证、可监督的法定步骤。

[关键词]

食品安全；行政公益诉讼；民事公益诉讼；程序选择；公共利益

在风险社会中，传统以单一行政监管为核心的治理模式难以有效适配现代性风险的复杂结构。食品安全风险因其链条化、技术性和公共性特征，构成现代性风险的典型形态。因此，国家政策层面始终强调“建立健全协同监管机制，强化全链条监管合力”。在这一共治结构中，检察机关发挥着独特的作用。作为法律监督机关，检察机关并非食品安全监管与责任承担的直接主体，却通过检察公益诉讼拾遗补阙，发挥着社会共治的作用。检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉，承担着监督行政机关依法履职、保障法律统一正确实施、维护公共利益等重要职责。2025年1月，最高检部署开展“食药安全益路行”检察公益诉讼监督活动。各级检察机关充分发挥公益诉讼检察职能作用，聚焦重点领域、紧盯关键环节，持续加大办案力度，2025年1—11月，共立案办理食药安全公益诉讼案件24029件，占公益诉讼案件总数的19%。具体而言，检察公益诉讼在食品安全治理体系中呈现出两条基本路径：一是通过行政公益诉讼督促行政机关依法履行监管职责；二是通过民事公益诉讼（包括刑事附带民事公益诉讼）直接追究违法经营者的法律责任。前者强调对行政权运行的监督与规范，后者强调对市场主体的行为规制与责任承担。

食品安全领域公益受损往往具备行政机关履职不力与经营者违法的复合成因，从而使得行政公益诉讼与民事公益诉讼同时存在适用空间。此时，检察机关在具体个案中面临行政与民事程序路径的选择问题（以下简称“行民程序选择”），即在何种情形下单独以行政公益诉讼立案，何种情形下直接以民事公益诉讼立案，或是否并行启动行政与民事公益诉讼程序。然而长期以来，食品安全检察公益诉讼的行民程序选择，更多依赖检察机关的实践经验和办案裁量，缺乏明确、统一的规范标准，以至于实践中相似案例选择不同办案路径的情况并不鲜见。学界对该问题亦众说纷纭，存在“行公优先”“民公优先”“一体化综合模式”等多种观点。这一局面直到2025年10月28日《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》）公布后，才被实质性改善。《草案》第十四条第二款规定：侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的，人民检察院不以民事公益诉讼立案。该条款首次在规范层面对行政与民事公益诉讼的程序顺位作出规定，对于检察公益诉讼制度的发展而言具有重要意义。然而，《草案》第十四条第二款的确立，并不意味着检察公益诉讼的行民程序选择问题得到了充分解决。一方面，该条款仅明确了“行政公益诉讼能够有效保护社会公共利益”情形下的程序顺位规则，而对于“行政公益诉讼不足以有效保护社会公共利益”的情形，《草案》付之阙如；另一方面，该条款内含“有效保护社会公共利益”的判断标准，但较为模糊，以至于该条款难免面临适用弹性较大、指引性不足的困境，需要进一步将抽象概念具体化。基于此，本文将聚焦食品安全领域，重新审视行政与民事公益诉讼的程序选择逻辑，以期构建兼顾治理效能与权力边界的程序分配标准，从而充分保障人民群众的生命健康权益。

一、食品安全检察公益诉讼行民程序选择的实践隐忧

本文从最高人民法院与最高人民检察院发布的指导性案例和典型案例中共筛选出71件食品安全类检察公益诉讼案例。其中，单独办理行政公益诉讼52件、单独办理民事公益诉讼8件、办理刑事附带民事公益诉讼9件、一并办理行政公益诉讼与民事公益诉讼1件、一并办理行政公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼1件。总体来看，检察机关更倾向于单一程序选择，并以单独办理行政公益诉讼为主。虽然可以从样本案例中归纳出程序选择的经验规律，但实践层面尚未形成结构清晰、标准明确的程序选择规则，并引发出以下实践隐忧。

（一）相似案件采用不同办案路径

当前，检察机关在进行行民程序选择时拥有较大的裁量权，程序启动较为主观化。观察样本案例可知，实践中存在检察机关在办理相似案件时选择不同办案路径的情况。以江苏省常州市人民检察院诉常州某生物科技有限公司等消费欺诈民事公益诉讼案（以下简称“常州案”）与河北省石家庄市人民检察院督促整治保健食品虚假宣传行政公益诉讼案（以下简称“石家庄案”）为例，两案均涉及保健品领域的虚假宣传，侵害了老年消费者的合法权益。两案均满足行政与民事公益诉讼的立案条件，但前案仅办理了民事公益诉讼，后案仅办理了行政公益诉讼。这种程序差异直接影响了违法主体责任承担的内容以及公益保护效果。具体而言，“常州案”检察机关直接提起民事公益诉讼，请求判令涉案主体承担公开赔礼道歉及3倍销售金额的惩罚性赔偿责任，最终法院支持其全部诉讼请求，实现了对既有损害的填补与潜在违法的威慑。相较之下，“石家庄案”则采取行政公益诉讼路径，通过诉前检察建议督促市场监管部门依法查处涉案经营者的违规经营行为，并开展专项整治行动。该路径更侧重于保健品市场经营秩序的恢复，但并未追究违法经营者的民事责任。由此可见，程序选择本质上是一种具有实质影响的裁量行为，不同程序路径直接影响着责任承担方式与公益保护侧重。若缺乏明确、客观的程序选择标准与规则，便难以形成稳定的程序选择预期，从而影响公益诉讼制度价值的充分发挥。

（二）民事公益诉讼空间被不当压缩

检察公益诉讼制度自创设之初，即带有鲜明的行政公益诉讼优先的导向。2014年10月，党的十八届四中全会正式提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记就本次全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作说明时强调：“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”。由此可见，检察公益诉讼制度创设之初，在政策层面首先强调其督促行政机关依法履职的功能定位。因此，行政公益诉讼的制度价值被置于尤为突出的位置。在此背景下，行政公益诉讼逐渐成为检察机关公益诉讼实践探索的主要方向。此外，最高人民检察院在2022年出版的官方教材中指出：从行政公益诉讼与民事公益诉讼的关系看，民事公益诉讼具有补充性、兜底性。所以，对于侵害公益的线索，首先应该考虑作为行政公益诉讼案件立案，优先督促行政机关履行职责，只有行政机关履行职责无法有效保护公益的情况下，再考虑民事公益诉讼立案。在相应的方针引导下，实践中也相应地存在行政优先的惯性。从样本案例中也可以看出，在大量同时具备行政公益诉讼与民事公益诉讼适用条件的案件中，检察机关往往仅选择单独办理行政公益诉讼，单独办理民事公益诉讼以及一并办理行政公益诉讼与民事公益诉讼的案件比例较低。这便存在民事公益诉讼的适用空间被不当压缩的可能。以浙江省金华市婺城区人民检察院督促整治保护箬阳茶质量与品牌行政公益诉讼案为例，部分商户存在从外地低价购进其他品种的茶叶，并使用伪造的箬阳茶标签在茶叶外包装上贴标后高价销售的行为，涉案茶叶的铅含量超标3倍，不符合GB 2762——2017《食品安全国家标准食品中污染物限量（含第1号修改单）》的规定。在此案中，婺城区院以行政公益诉讼立案，向婺城区市场监督管理部门发出检察建议。市场监督管理部门收到检察建议后，全面清查问题茶叶，抽查茶叶经营户83家、茶叶产品240余批次，查扣问题茶叶220余公斤，对9家违法主体作出行政处罚。但是，涉案商户以伪充真，销售不符合食品安全标准的产品，在牟取高额不当利益的同时严重威胁了消费者的生命健康权益。本案客观上也具备民事公益诉讼立案的事实基础，仅通过行政处罚，未必足以实现违法成本提升、损害修复与社会警示的目标。因此，需要进一步论证是否需要一并办理民事公益诉讼。鉴于食品安全涉及人民群众的生命健康权，需践行“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”（以下简称“四个最严”）要求。基于这一治理逻辑，民事公益诉讼因具有强化责任追究的制度功能，在食品安全领域中应保有较为充分的执法空间和监督余地。

（三）刑事线索案件形成路径依赖

食品安全领域中，有较多的检察公益诉讼案件的线索来源于刑事案件，此类案件（以下简称刑事线索案件）涉及行刑衔接以及刑民衔接的问题，需予以特别关注。统计的71件样本案例中，有18件属于刑事线索案件，占比23.35%。18件案例中有9件办理了刑事附带民事公益诉讼，4件单独办理了民事公益诉讼，3件单独办理了行政公益诉讼，1件一并办理了行政公益诉讼和民事公益诉讼，1件一并办理了行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。因此，刑事线索案件更多以民事公益诉讼，尤其是刑事附带民事公益诉讼立案，与其他线索来源的检察公益诉讼案件在程序选择上呈现出不同规律。究其原因，许多刑事案件本身就是行政机关依法移送而来的，在行政执法与刑事司法衔接机制已经启动的情况下，行政机关通常已就违法事项履行了相关职责，因而行政公益诉讼的适用空间相对有限。从公益保护目标的实现路径看，刑罚虽然能实现对犯罪行为的惩戒与震慑，但其对公共利益损害的修复、对不特定消费者权益侵害的回应并不充分。因此，在刑事线索案件中，检察机关后续的公益保护重心更易转向对行为人的民事责任追究。据此，民事或者刑事附带民事公益诉讼与刑事线索案件适配性更强。

但是，程序选择的最终依据仍应是公益保护的实际需要，检察机关应防止路径依赖，避免因惯性选择而忽视对行政公益诉讼适用可能性的必要判断。首先，刑事责任并不能当然免除相对人资格罚、行为罚等行政责任。若行政机关未依法给予相对人应当给予的行政处罚，例如未及时责令停产停业、吊销食品生产许可证等，检察机关仍应通过行政公益诉讼及时介入。其次，若行政机关未依法履行刑事案件办理后续的监管职责，例如向已被判处刑罚的人再次颁发许可证，检察机关也应当及时督促行政机关依法履职。最后，若刑事案件以点带面暴露出行政机关长期处于怠于履职的状态，检察机关也应及时启动行政公益诉讼程序，督促行政机关弥补监管漏洞与盲区。未来，食品安全领域应进一步建构“刑事司法+公益诉讼+行政执法”的常态化协同治理机制，共同保障人民群众“舌尖上的安全”。

综上所述，食品安全检察公益诉讼行民程序选择规则的缺位会导致实践中程序选择的主观化和不确定化，模糊行政与民事公益诉讼的功能边界，抑制检察公益诉讼制度价值的充分发挥。因此，明确、客观、可操作的检察公益诉讼行民程序选择规则亟需确立。

二、食品安全检察公益诉讼行民程序的竞争与衔接

（一）“行公优先、民公补充”的法理基础

《草案》第十四条第二款规定，行政公益诉讼能够有效保护公益时，不再办理民事公益诉讼（以下简称“行公优先、民公补充”原则）。该条款明确蕴含了行政公益诉讼相对于民事公益诉讼在保护路径选择层面的优先性。根据样本案例可知，实践中也基本遵循这一运行模式。“行公优先、民公补充”原则既非实践的偶然选择，也非纯粹的政策安排，而是具有一定的法理支撑。

1.行政监管主导的风险治理逻辑

虽然食品安全领域强调“多元共治”，但是行政监管在其治理体系中仍应发挥主导作用。一方面，食品安全问题直接关系到公众生命健康，具有较强的扩散性和紧迫性，往往要求治理机制能够迅速反应、及时止险。相较于民事公益诉讼需要经历立案、审理、裁判等完整诉讼程序，行政公益诉讼以检察建议作为前置程序，通过督促行政机关依法履职，即可在较短时间内实现风险控制。行政公益诉讼在程序效率以及治理协同性方面具有明显优势，更有利于以较小的制度成本实现较大的公益保护效果。另一方面，在社区团购、直播带货、预制食品等新业态不断涌现的背景下，食品生产经营形态更加复杂，这对治理主体的风险识别与处置能力提出了更高的要求。行政机关不仅拥有协调多方治理主体的优势，还掌握专业执法力量以及抽检、召回、吊销资质等公法工具，能够对食品安全风险进行动态、持续且具有强制力的干预。此外，食品安全风险在很多场景下并非单一市场主体偶发违法，而是由于行政监管缺位所致。行政公益诉讼能够有效恢复行政监管秩序，实现对风险的前端控制。相比之下，民事以及刑事追责都属于事后的责任治理范畴。仅依靠民事或者刑事程序事后追责个别行为人，难以实现风险的“系统性治理”。

2.行政权与检察权的职能定位

检察公益诉讼作为检察机关以司法方式介入公共治理的重要制度安排，其启动本身即意味着司法权向行政运行领域的延伸，具有一定的扩张性。然而，在现代法治国家中，司法权的运行通常应当保持必要的谦抑。根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的规定，食品安全领域是“强监管”领域，具有鲜明的严格准入机制。食品生产经营活动须以行政许可为前提，进入市场后亦须持续符合法定条件，并接受贯穿生产、流通、销售全过程的持续监管。因此，行政监管是维护社会公共利益的主导性力量。作为法律监督机关的检察机关，当公益受损时，首先应当对行政权进行监督，而非替代行政机关直接承担治理责任。相比于民事公益诉讼，行政公益诉讼更加契合这一职能分工逻辑。行政公益诉讼具有间接性，通过督促行政机关依法履职，实现的是监督中的治理，其本质是纠正行政不作为或违法作为，使既有监管体系恢复应有功能。如果在行政机关尚具备履职能力且可以通过履职有效消除风险的情况下，检察机关径行提起民事公益诉讼，直接对市场主体进行责任追究，则可能在制度层面削弱行政机关的法定职责。这便是《草案》第四条规定人民检察院办理公益诉讼案件应“坚持必要审慎，不得干预和替代行政机关依法履行职责”的原因。总之，“行公优先、民公补充”的程序衔接思路契合检察权与行政权之间的职能定位与权力边界。

当然，“行公优先、民公补充”虽然是食品安全领域检察公益诉讼程序选择的一般原则，但也不意味着行政绝对优先。必要情况下，“也可以构建适度突破行政公益诉讼优先性原则的例外性规则”。这一例外性规则的构建应当以公益保护的实际需求为核心考量因素。

（二）公益保护统摄下行民公益诉讼的功能性衔接

除了“行公优先、民公补充”的一般原则，《草案》第十四条还将公益保护效果作为程序选择的衡量标准，为程序选择提供了价值指引。据此，有必要进一步结合食品安全领域中行政监管效能以及检察监督的介入力度，对“行公优先、民公补充”一般原则的适用规则及例外情形展开分析，特别是在厘清行政与民事公益诉讼在实现公益保护上的具体路径及功能差异的前提下，明确两种公益保护手段之间的衔接逻辑。

在检察公益诉讼制度的二元结构之下，行政公益诉讼与民事公益诉讼分别嵌入公法秩序维护与私法责任承担两条制度逻辑链之中。但是，无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼，其根本价值取向都在于对公共利益的维护，只不过呈现出不同的实现机制。两种诉讼路径共同为实现公益保护提供多元工具。正因如此，《草案》将两种诉讼形态统摄于一部立法之中。在此意义上，所谓“功能性衔接”，是在统一的公益保护目标之下，基于各自的制度功能，对不同的制度工具进行理性配置与协同运用。从《草案》第十四条的规范文本出发，将行政公益诉讼理解为监督行政机关履职之诉，将民事公益诉讼概括为追究侵权责任之诉，虽然能够概括两者的基本定位，但尚不足以调整或者解释实践中复杂的功能交错现象。因此，可以借助“直接功能——间接功能”的分析框架，以准确把握两种制度之间的内在张力与衔接逻辑，并为程序选择提供功能主义的判断思路。

行政公益诉讼是“官告官”的诉讼，具有客观诉讼的特征。其直接功能在于监督行政机关依法履职，通过恢复客观法秩序实现对公益的修复与保护，其制度重心在于“督官”。这种机制所保护的不仅是个案中的具体公益利益，更是公共治理体系的规范运行秩序。从公益保护的视角看，行政公益诉讼具有明显的治理优势。一旦行政权被有效激活，其规制效应往往具有整体性和持续性，能够覆盖大量潜在或正在发生的违法行为，形成系统性预防。与此同时，行政公益诉讼还通过“督官以治民”的间接机制，将监督行政权的功能转化为对违法主体的规制效果。检察机关并不直接对违法主体行使制裁权，而是通过督促行政机关依法作出罚款决定、责令改正或吊销许可证等措施，间接实现对违法主体的惩处。在行政执法体系健全、履职能力充分的情形下，这种间接路径往往能够以较低的司法成本实现较大的公益保护范围。

民事公益诉讼则以“治民”为直接功能，其制度重心在于通过司法裁判直接追究侵权主体的民事责任，通过判决停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等责任形式，实现对既有公益损害的填补。不同于行政公益诉讼依赖行政机关依法履职，民事公益诉讼的优势在于针对性与确定性，即通过司法裁判明确责任主体与责任内容，直接形成可执行的法律义务，从而确保公益修复的可落实性。民事公益诉讼在行政路径规制不足的情形下，成为公益保护的重要补充。例如，通过追究共同侵权人责任，可以弥补行政执法的遗漏；通过司法判令停止侵害、排除妨碍，可以破解“久罚不改”“久令不停”的执法困境。在此基础上，民事公益诉讼还发展出一系列具有公法色彩的延伸功能。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）有关规定，检察机关在提起民事检察公益诉讼之前，应当依法发布公告。相关公告通过在具有全国影响力的媒体上通报民事侵权行为和案件线索等方式，能够起到提醒、督促行政机关及时维护公共利益的作用，亦能够体现出检察机关对于行政权的有效监督这一价值功能。此外，2019年5月中共中央、国务院发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出要“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。该制度在性质上极为特殊，由私法机制执行了本应由公法承担的惩罚与威慑功能。民事公益诉讼通过适用惩罚性赔偿，加大了违法成本，形成了更强的威慑效果。

综上，在“直接功能——间接功能”的分析框架下，可以更加清晰地看到，行政公益诉讼与民事公益诉讼虽各有侧重，却并非彼此割裂。二者的公益保护效果在实践中不断发生延伸与交叉。例如，从结果上讲，检察机关通过诉前检察建议督促行政机关责令违法行为人改正，与通过民事公益诉讼让法院判决违法行为人停止侵害、恢复原状，最终呈现的效果具有同质性。当然，两种制度也各有其功能局限。行政公益诉讼保护公共利益是通过督促行政机关履职的方式间接实现的，在超出行政监管范畴或者行政机关履职不能的情况下，难以有效保护公共利益；而民事公益诉讼对于行政监管秩序的维护作用相对有限。总之，检察公益诉讼的行民程序选择并非僵化的先后顺位安排，而应以公益保护效果为核心进行动态功能衔接。

三、食品安全检察公益诉讼行民程序选择的规则展开与确立

如上所述，食品安全检察公益诉讼的行民程序选择应当坚持以公益保护效能为核心的“行公优先、民公补充”的一般原则。在这项原则的指引之下，检察机关有必要循序推进程序选择，相关规范也应进一步完善程序选择条款。

（一）对行民公益诉讼适用空间的判断

在行民公益诉讼的程序选择中，首先应当解决的并非“行公优先还是民公优先”的选择问题，而是判断案件是否同时具备行政公益诉讼与民事公益诉讼立案的法定条件。具体而言，需要围绕是否存在社会公共利益受损、自然人、法人或者非法人组织是否存在违法行为、行政机关是否存在不依法履职的可能3个方面展开。其中，前两项在理论和实务中争议与判断难度相对较小，主要承担案件进入公益诉讼规范视野以及民事公益诉讼适用可能性的初步筛选功能。相较之下，第3项属于行民程序分流中最具解释难度与实践争议的环节，故下文将围绕该项展开重点分析。

根据《食品安全法》的规定，“行政机关是否存在不依法履职的可能”通常应围绕行政机关是否依法履行风险监测和评估、风险控制、安全事故处置、违法查处等法定职责展开，重点考察其是否存在未依法抽检监测、未及时处置投诉举报线索、未对违法行为采取必要监管措施、处罚明显失当或处罚后缺乏复查致使违法状态持续等情形。在涉及多部门监管的案件中，还应审查是否存在职责划分清晰但相互推诿、信息不共享、协同处置迟延，从而导致公共利益风险扩大或者长期悬置的情况。有学者指出，行政机关对国家利益和社会公共利益负有监管和保障之责，公益诉讼的产生往往与行政机关不依法履职相关。但这并不绝对。食品安全检察公益诉讼“全面推开”之后，其办案主要针对基层的“三小”（即小作坊、小摊贩、小餐饮店）主体的食品安全违法行为进行查处。“三小”经营者数量庞大且分布分散，经营形态具有流动性与隐蔽性，生产经营条件简陋，且多为无证经营。这使得传统以许可管理和定点监管为基础的行政监管模式难以有效覆盖，客观上形成了监管盲区。即使开展专项集中整治，也往往陷入“整治——反弹”的循环特征。加之受制于基层食品安全执法人员不足、监管资源有限、检验检测水平较低等客观条件的制约，难以对数量庞大的“三小”经营主体实施精细化监管。“三小”食品安全问题客观上难以禁绝。此外，有些问题属于新业态快速发展而规则体系尚在完善过程中所产生的治理摩擦。例如，“社区团购作为平台经济的新模式，其业态秩序的规范完善需要一个过程，检察公益诉讼应当秉持依法审慎的监督原则。对标准缺失、制度滞后的行政监管空白地带，难以判断构成行政违法的，不宜开展行政公益诉讼”。

因此，在实务判断中需要特别注意一种容易引发误判的情形，即行政机关已经针对违法行为实施了一定的监管措施，形式上看似“已履职”，但社会公共利益受损状态仍未完全消除。对此，不能仅以“已执法”推定行政机关已履行法定职责，也不能仅以“公益尚未完全修复”倒推行政机关未充分履职。判断行政机关是否充分履职，关键是判断其是否在法定职责范围内已经穷尽监管手段，公益受损持续状态是否与其履职不足之间存在规范上的可归责关联。只有在公益受损持续状态与行政机关履职不足之间存在规范上的可归责关联时，才可认定行政机关不履行法定职责。若行政机关已经穷尽法定监管手段，但公益损害未完全消除，主要是由于执法依据不足、跨区域协同执行困难、损害显现滞后、自然条件等因素所致的履职客观不能，则不宜仅凭结果未尽而认定行政机关履职不足。总之，“不依法履行职责”的认定更宜采取“行为标准”。

在完成对行民公益诉讼适用空间的判断后，案件通常可归入3种类型。第一，仅具备民事公益诉讼立案条件的案件，应直接以民事公益诉讼立案。此类案件即违法主体实施侵害社会公共利益的行为较为明确，但尚无充分事实指向负有监管职责的行政机关存在不依法履职的可能。第二，仅具备行政公益诉讼立案条件的案件，应直接以行政公益诉讼立案。此类案件呈现为行政机关具有不依法履职的可能，而具体违法主体尚不清晰、责任主体暂难锁定。第三，行政公益诉讼与民事公益诉讼均具备立案条件的案件（以下简称“行民双重可诉案件”）。在“行公优先、民公补充”的原则下，此类案件优先以行政公益诉讼立案，并进入对“有效保护社会公共利益”的判断。当然，原则并非绝对，实践中也存在应当优先办理民事公益诉讼的例外情形。

（二）对“行政公益诉讼有效保护社会公共利益”的判断

在行民双重可诉案件中，《草案》第十四条第二款规定的“前款行为侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的，人民检察院不以民事公益诉讼立案”，实际上为民事公益诉讼的启动设置了一项以公益保护实效为中心的必要性审查机制。那么，究竟何为“有效保护”，要从哪些方面去衡量社会公益是否得到了“有效保护”？

首先，对“有效保护”的判断，不宜采取形式化的理解路径，即不能仅以行政机关是否作出处罚决定、是否回复检察建议、是否开展专项整治等形式化的履职事实作为认定依据。在食品安全领域，风险具有链条化、隐蔽性、扩散性与持续性特征，行政机关的形式性作为并不当然意味着公共利益已经获得有效保护。

其次，所谓“有效保护”，并非指无遗漏保护受损公益的“最大化保护”标准。学界与实务中不乏“最大化保护公共利益”的表述，有学者将其概括为“让所有国家利益、社会公共利益都能够得到及时和最大限度的保护”。但立法者并未采纳“最大化保护”的概念，而是使用了“有效保护”这一更具克制性的表述，反映出检察公益诉讼制度在价值目标上强调以适当、必要的方式实现公共利益救济。就食品安全领域而言，受侵害的主体是不特定多数消费者，其受损形态具有扩散性与无边界性。若严格贯彻“最大化保护”逻辑，则理论上需要对每一位消费者的受侵害程度进行识别、量化与累积，进而计算出受损公益的具体数值。唯有如此，方可实现对公共利益无遗漏、最大限度的保护。但是，这种穷尽式调查在实践中无法实现。若过度追求“最大化保护”，会使司法程序陷入高成本、低效率的困境。从资源配置与成本效益角度看，检察公益诉讼程序选择应当考虑社会治理资源的有限性，避免在边际增益有限的案件中重复投入调查、取证、审查与诉讼成本。例如，针对基层的“三小”主体的食品安全违法行为，在成本收益的考量下，不宜盲目叠加民事公益诉讼程序。

最后，“有效保护”也并非指以责任加码为路径的“最大化追责”标准。在程序选择过程中，并非只要民事公益诉讼仍可能通过惩罚性赔偿等方式进一步提高违法成本，就应与行政公益诉讼一并启动。这种做法既不符合《草案》第十四条第二款为民事公益诉讼设置必要性审查门槛的规范旨意，也容易在实践中打破受侵害的公共利益与其他法益之间应有的比例关系。在食品安全领域，程序选择不仅关涉到食品安全公共利益的保护强度，还涉及对市场主体经营空间与营商环境稳定性的考量。因此，程序选择应适当平衡受侵害的公共利益与经营者利益。况且，食品企业和经营主体的利益在相当程度上亦构成社会公共利益整体结构的一部分。如果在个案中机械追求责任加码、惩罚叠加，会导致处罚负担明显失衡，甚至影响企业持续经营能力以及市场正常供给秩序，反而可能削弱社会公共利益的整体修复效果，不利于实现食品安全治理的长期目标。当然，食品安全领域践行“四个最严”标准，因此在法益衡量时，需要适当向消费者权益一方倾斜，保留民事公益诉讼适用的必要空间。

据此，将“有效保护”理解为一种兼顾保护效果、制度成本与法益平衡的标准，更能体现《草案》第十四条第二款的规范旨趣。具体而言，对于已经通过行政路径实现风险控制、违法遏制和基本秩序修复的案件，可认定社会公共利益已经得到有效保护。只有当民事公益诉讼能够提供实质性增益以及不可替代的补强效果时，其介入才具有规范上的必要性与功能上的正当性。进而言之，可从以下几个方面进行判断。

第一，风险控制效果。食品安全公益保护首先面对的是现实或潜在的人身健康风险，因此判断行政路径是否“有效”，应优先审查其是否能够及时识别风险性质、查明问题食品批次与流向，并通过下架、召回、无害化处理、停产整顿、风险警示等措施切断风险链条，防止危害继续扩散。若行政履职仅实现局部控制或阶段性止损，而未能触及风险源头及传播链条，则难以认定已实现有效保护。

第二，违法遏制强度。食品安全违法行为往往具有重复性、牟利性与组织性，是否有效保护公益要结合违法状态是否被稳定终止、违法主体是否完成必要整改，以及行政措施是否足以形成有效威慑等因素进行判断。如果案件存在违法收益显著高于违法成本、处罚后继续违法经营等情形，即使行政机关已经履职，也难谓公益已经获得有效保护。

第三，损害修复程度。食品安全领域的公共利益损害不仅体现为个体消费者损失，更体现为食品安全市场秩序与公众信赖受损。如果行政机关虽已采取监管措施，但对既有公益损害的修复明显不足，仍需通过民事追责手段进行补强，则不能轻率认定公共利益已被有效保护。

在完成上述判断后，行民双重可诉案件可进一步分为两种情形。第一种情形是行政公益诉讼路径已经足以实现对社会公共利益的有效保护。在此情况下，民事公益诉讼虽可能具有一定的追责增益，但其边际保护效果不足以支撑新增程序投入，且可能造成功能重叠与资源浪费，故不再以民事公益诉讼立案。第二种情形是行政公益诉讼不足以充分保护公益，民事公益诉讼具有介入空间。此时，检察机关应进一步根据个案中两类程序的功能比较，在“行政公益诉讼、民事公益诉讼并行立案”与“直接以民事公益诉讼立案”之间进行再分流。如果案件同时存在监管不当与违法侵害，且行政路径在风险控制、秩序恢复等方面不可替代，民事路径在责任强化、损害修复等方面又具有独立价值，则应一并办理行政与民事公益诉讼，以实现对公共利益的协同保护。若民事公益诉讼更加契合公益保护的实际需求，则优先以民事公益诉讼或者刑事附带民事公益诉讼立案，案后可向行政机关制发社会治理类检察建议修正监管盲区，此种情形构成“行公优先、民公补充”原则的例外。

（三）优先办理民事公益诉讼的例外情形

优先办理民事公益诉讼的例外情形本质上是对“行公优先、民公补充”一般原则以公益保护效能为导向进行的功能性调整。结合食品安全领域的风险特征与制度运行实际，“民公优先”的例外情形包括但不限于以下3个方面：

第一，在违法行为具有明显逐利性且存在“屡罚屡犯”风险的情形下，民事公益诉讼的威慑功能更为突出。2026年央视“3·15”晚会曝光“乖媳妇”泡椒凤爪生产商重庆市曾巧食品有限公司违规使用双氧水漂白鸡爪。在本次事发前，重庆市曾巧食品有限公司就曾因超限量使用食品添加剂，生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品和食品添加剂等，被当地监管部门多次处罚。但是，企业并未真正整改。食品安全问题为何难以彻底禁绝？根源在于，食品安全违法有时呈现出“成本——收益倒挂”结构，即违法收益远高于违法成本，从而诱发食品企业铤而走险、反复违法。在此情形下，单纯依赖行政监管手段，难以从根本上改变违法主体的收益预期。因此，类似案例若仍沿循“行公优先”的路径，即通过行政公益诉讼督促行政机关再次履职，边际治理效果有限。相较之下，通过民事公益诉讼引入惩罚性赔偿、赔礼道歉等多元责任形式，可以有效提高违法主体的违法成本，形成实质性的威慑与预防。

第二，存在多主体共同侵权的情形时，宜优先办理民事公益诉讼。食品安全违法有时呈现出多主体、组织化、链条化的特征，从而形成多主体共同侵权的结构。例如，重庆市消费者权益保护委员会诉秀山县某农业开发有限公司等民事公益诉讼案中，何某在农贸市场购买冻货鸡、鸭，并私自运输至卫生条件不达标的作坊内将案涉冻肉进行解冻、储存，同时通过PS技术变造《动物检疫合格证明》，违反了法律的强制性规定。同时，某农业公司、某商贸公司未依法履行进货查验义务，最终导致不符合安全标准的产品供应给学校食堂，应当承担连带赔偿责任。我国行政处罚法尚未对行政共同违法的认定标准与责任分配规则作出规定，实践中对这一问题还是“雾里看花”，而民法中的共同侵权、刑法中的共同犯罪，已经对民法和刑法领域的共同违法行为进行了较为充分的理论研究和法律规定。在行政共同违法理论和规范缺失的情况下，多主体共同侵权的食品安全案件更宜优先办理民事公益诉讼，对相关责任主体进行整体性评价与一体化追责，从而压实食品供应链各环节的责任。

第三，在刑事线索案件中，应优先考虑民事公益诉讼或者刑事附带民事公益诉讼。如前所述，行刑衔接的背景下，被移送的刑事线索案件往往已经过行政机关的前置调查与处理。并且，刑事线索案件涉嫌食品安全犯罪，应由刑法承担主要的公法责任追究功能。因此，行政公益诉讼的适用空间较小。相较之下，民事公益诉讼与刑事线索案件更为适配。食品安全风险具有扩散性、不确定性的特点。食品安全犯罪一旦发生，不仅破坏社会主义市场经济秩序，还会严重侵害不确定多数消费者的生命健康与财产权益，从而呈现出刑事责任与民事责任并存的责任结构。通过民事公益诉讼进一步追究犯罪者的民事责任，有助于弥补刑事责任在公益修复方面的不足，从而更全面地保护食品安全公共利益。

（四）立法增设程序选择与衔接条款

若想程序选择规则落实为可操作的办案机制，明确的程序选择条款不可或缺。当前，《办案规则》并未专门设置程序选择条款。《草案》第十四条在民事公益诉讼立案条款中新增“前款行为侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的，人民检察院不以民事公益诉讼立案”这一程序选择规范。虽较《办案规则》有所进步，但是《草案》的规定依旧较为抽象，且只涉及到“行政公益诉讼能够有效保护公益时，不办理民事公益诉讼”这一种程序选择情形。如上所述，还会涉及到“民公优先”“行民并行”等多种情形。

据此，未来检察公益诉讼立法应当明确增设程序选择条款，将行民程序选择确立为独立的立案前置环节。该条款应当至少包括3个方面的内容：第一，确立程序选择原则，例如“行公优先、民公补充”“合理有效原则”等；第二，明确程序选择的基本类型，即行民双重可诉下仅行政立案、仅民事立案以及行民并行立案等处理路径；第三，明确“有效保护社会公共利益”的判断要素，即围绕风险控制效果、违法遏制强度、损害修复程度等因素进行综合评估。通过设置程序选择条款，可以使检察公益诉讼程序选择从隐性判断转化为显性法定步骤，从而提升检察机关程序选择决定的可解释性与可监督性。

当然，由于立案前案件信息掌握有限，检察机关的程序选择应当可被修正。《办案规则》第二十七条仅要求对线索“真实性、可查性等进行评估”，并明确“必要时可以进行初步调查”，《草案》第十三条、第十四条均以“初步证明”为立案门槛，这说明立法有意将立案标准和立案难度降低。由此，检察机关在立案时往往难以全面掌握违法行为的损害范围、持续时间以及行政机关履职情况等。在信息不充分条件下作出的程序选择，客观上具有不确定性。这种不确定性不应被视为立法缺陷，而应被视为检察公益诉讼制度的应然特征。立法需要做的是有效回应这一制度特征。就目前规范而言，行政、民事公益诉讼各有立案、结案等规则，但有关程序追加、程序转换、行民公益诉讼之间线索移送的规则仍然空白。未来，检察公益诉讼立法需要进一步补充相关规则。

四、结语

食品安全问题具有高度复杂性，决定了检察公益诉讼的程序选择不能仅停留于经验判断或形式标准。“行公优先、民公补充”并非单纯的实践选择，而是具备一定的法理基础。当然，这一原则虽然提供了一般的程序衔接路径，但也并非意指两种诉讼程序间存在固定、机械的顺位，而是应在公益保护目标下对两种诉讼程序进行功能化配置。实践中，应在率先判断行政与民事公益诉讼适用空间的基础上，结合能否“有效保护社会公共利益”的衡量标准，在仅行政立案、仅民事立案或者行民并行立案等处理路径中，作出最适配于个案的程序选择。未来立法完善的重点不仅在于确认规则，更在于将程序选择确立为独立、可论证、可修正的办案环节，细化“有效保护社会公共利益”的判断要素，并补足行民程序转换、追加与协同规范。唯有如此，方能在保障权力边界、控制制度成本的同时，真正实现食品安全公共利益保护的精准化与长效化。此外，适时推进食品安全领域行政附带民事公益诉讼制度的建构，亦是强化公益保护、提升复杂案件整体治理效能的重要方向。

文章转载自《食品科学》2026年第15期，我们对文中观点持中立态度，仅供读者参考、交流。转载的稿件版权归原作者和机构所有，如有侵权，请联系我们删除。

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