“清单管理”赋能企业内部审计科学规范体系建设

一、清单管理和霍尔三维结构模型的基础原理

清单管理作为现代企业精细化管理的有效工具，能够把复杂问题结构化、流程化、定量化，形成简洁清晰、重点突出、标准统一的清单，使管理活动可测可评、可优化，提升管理效率并减少差错，实现管理效能最大化。霍尔三维结构模型是为解决大型复杂系统工程问题而提出的方法论，由逻辑维、时间维和知识维构成三维立体空间结构。本文基于霍尔三维结构模型构建内部审计的清单管理体系，能够有效契合提升内部审计科学规范性、提升审计效能的工作要求。

二、内部审计清单管理体系构建

（一）基于霍尔三维结构模型的清单管理体系构建思路

在霍尔三维结构理论的基础上，结合国有企业内部审计清单管理特点，为模型的三个维度赋予新的含义，对内部审计全流程管控进行清单式梳理。

逻辑维：即内部审计应用清单管理的底层逻辑、顶层设计以及应当遵循的全流程管控标准，具体包括确定清单管理对象内容、设置清单管理重点、选取清单管理方法、实施清单管理过程、评价清单管理结果五个步骤。

时间维：即内部审计项目从开展到终结环环相扣的全过程，一般可以划分为审计计划、审计实施、审计报告、审计整改、审计成果运用五个阶段，是清单管理嵌入内部审计全流程质量控制、实施标准化操作的有效载体。

知识维：即提升内部审计科学规范化水平所需要运用的各种专业知识和技能，以及通过总结审计实践经验形成的规章制度体系、标准化管控流程、审计项目案例和审计技术方法等，进而融入内部审计清单管理活动中。

根据上述研究思路，对内部审计各阶段的目标结构进行分解，逐层构建清单管理体系，如图1所示。

（二）清单管理体系的运行机制

基于霍尔三维结构模型构建的内部审计清单管理体系是一个有机整体，在时间维、逻辑维和知识维之间相互交织、相互支撑、相互影响的基础上，采用“解剖麻雀式”的方法，对内部审计全流程进行重构和操作规程优化，对内部审计质量控制标准和关键要求给出科学明确的规定，并通过清单的执行落实与跟踪问效，实现对内部审计项目全口径、全方位、全周期、立体式的科学规范管理。

三、内部审计清单管理体系的应用实践

以S集团为例，反映其基于霍尔三维结构模型构建内部审计“三维一体”清单管理体系、指导内部审计工作科学规范开展的工作实践。

（一）强化逻辑维建设，树牢清单管理理念

1.辨析清单管理的多维特征。

清单管理在企业管理实践中具有关键性、明晰性、可操作性、效率性、动态性和防错性等基本特征；嵌入内部审计体系的清单管理还具备专业复合性、整体相关性、过程参与性和指向结论性等独有特征。两类特征属性互补，目标一致且彼此协同，在实际执行过程中共同发挥作用。

2.明确清单管理的属性分类。

针对不同的审计类型、审计对象和审计内容，清单管理有着不同的属性分类方式。按逻辑架构分，清单管理具备三层架构，包括最底层的元清单（即形成清单的清单），中间层的弹性决策清单，应用层的标准化流程清单；按事项性质分，包括任务清单、流程清单、进度清单等；按表现形式分，包括检查表式清单、总结式清单、台账式清单等；按功能作用分，包括提示型清单、鼓励型清单、引导型清单等。

3.明确清单管理的逻辑顺序。

首先，需要明确清单管理的对象和内容。其次，明确审计工作各阶段的清单管理重点，选取合理可行、科学有效的清单管理方法，确保清单任务具备明确性、可衡量性和可实现性。再次，进入实施清单管理过程，对照清单管理重点内容，运用清单管理工具，对清单任务开展精细化、全面化的管理控制。最后，对清单管理结果进行评价，及时对清单任务完成情况开展定性或定量评价，根据反馈结果持续更新和完善清单管理体系。

（二）巩固知识维建设，夯实清单管理基础

1.以制度为基石，搭建内部审计制度框架体系。

S集团构建了“1+1+N”内部审计制度框架体系，以《内部审计高质量发展指导意见》为指引，将《内部审计管理规定》作为基础规范，以《内部经济责任审计管理办法》《审计查出问题整改管理办法》《审计质量控制管理办法》《委派总审计师管理办法》《内部审计外聘中介机构评价办法》等8项制度为支撑，以此作为规范内部审计工作的行为准则。

2.统一标准，构建内部审计标准化体系。

在内部审计制度体系的基础上，编制审计全流程标准化、规范化手册，包括《内部经济责任审计实务手册》《专项审计实务手册》《内部控制评价工作指南》《投资项目后评价工作指南》，并进一步细化形成《审计工作底稿模板》《审计报告模板》等主要文书格式模板，统一作业标准，为全流程标准化管控举措的落实提供保障。

3.优化流程，完善内部审计管控流程。

编制《集团内部审计流程管控操作规程》，将内部审计过程按照工作顺序细化为五个阶段10个步骤，并对审计作业流程进行改造，设计12个一级管控流程、25个二级管控流程以及70项审计程序。同时，同步编制集团内部审计工作流程图和管控流程说明，运用制度化、标准化、流程化思维，推进审计项目全流程标准化实务管控。

4.推动信息集成，搭建审计信息化平台。

集团搭建审计中心信息化平台，将内部审计管控流程嵌入信息系统，推动集团系统审计业务集成和标准化作业，消除“数字鸿沟”和“信息孤岛”，实现内部审计信息的互通共享和数据的综合利用，为清单管理奠定标准化和信息化基础。

（三）聚焦时间维建设，加强清单管理应用

S集团立足“五个着力”，通过清单管理推动解决审计过程中存在的问题，全面提升审计项目质量和成效。

1.审计计划阶段：着力服务中心大局，推动审计立项科学精准。

内部审计要与国家审计、行业监管与国资监管要求相契合，同时与企业高质量发展需求相契合，以高质量标准推进审计监督实现无死角、全覆盖。因此，要科学合理制订年度审计工作计划，统筹审计资源配置，明确审计重点领域，拟定审计项目。清单管理要突出审计立项的科学性和精准性，坚持风险导向、需求导向和价值导向。

按照以下思路构建清单体系：一是编制《政府及行业国资监管要求清单》，收集整理政府审计机关、行业监管、国资监管等方面对企业内部审计监督覆盖范围、审计方式及频率的要求。二是编制《内部经营管理审计监督需求清单》，收集整理集团内部经营管理对于投资决策、资金管理、招投标、物资采购、担保、委托贷款、高风险贸易业务、金融衍生业务、PPP（政府和社会资本合作模式）业务等重点环节和重要事项的审计监督需求，以及集团党委、董事会和经理层关心关切的潜在问题风险高发领域。三是编制《内部监督贯通协同需求清单》，加强与集团纪检监察、内部巡察以及组织人事等部门的贯通协同，通过信息沟通和联席会商，将各方面集中反映的问题领域作为审计重点关注事项，从而更好地形成监督合力。四是编制《年度内部审计项目立项建议调查问卷》，在集团系统内征集需要内部审计关注的重点业务范围和关键业务环节。在此基础上，结合集团内部审计工作五年规划、近三年已审项目清单，同步匹配项目储备库和项目人才库，通过“调查摸底+评估论证”双轨立项机制，形成《年度审计项目计划清单》。通过“两上两下”程序（子企业初报审计计划—总部统筹指导修改—计划修订后再次上报—总部审核确定最终计划），最终将其纳入年度内部审计工作计划，经董事会审议批准后发布并下达至所属二级企业，分级分类开展审计工作。

2.审计实施阶段：着力抓好质量管控，推进审计实施规范高效。

审计实施阶段的重点是以审计项目全流程质量控制为抓手，引导审前调查、审计现场管理等工作科学规范开展。清单管理要突出科学实施和规范穿透，着力抓好各环节质量管控，提升审计项目质量。

（1）通过“三个围绕”做实做细审前调查，对被审计单位进行精准画像。

一是围绕审计目标，编制《法律法规及行业监管政策学习清单》《企业内部规章制度学习清单》。收集、整理并学习研究与被审计单位主责主业相关的政策法规、行业规定、企业内部制度规定及业务流程等，明确目标任务，找准审计工作的切入点和着力点，做到思路清晰、心中有数。二是围绕主责主业，编制《资料需求清单》《审前调查清单》。在编制《资料需求清单》时，需要在总结过往审计项目经验做法的基础上，设计好资料清单标准模板，针对被审计单位实际情况，逐项梳理本次审计所需资料；在编制《审前调查清单》时，需要在全面查阅分析相关资料信息的基础上，围绕审计目标，对企业重大政策落实、重大经济事项决策、“战略规划—经营计划—全面预算—业绩考核”闭环管理、内部控制和风险管理体系建设等开展审前调查。三是围绕问题导向，编制《问题风险识别清单》。根据审前调查结果，运用集体讨论、政策分析、情景分析、概率—影响矩阵法等定性和定量分析方法进行问题风险识别，记录审计疑点线索，为编制审计实施方案和后续审计工作提供指引。

（2）通过“三个聚焦”深入推进现场审计工作，强化审计现场科学管理。

一是聚焦进度管控，编制《审计现场工作计划表》，逐项分解审计实施方案中现场重点核查事项、审计责任人、完成时限等相关内容，并通过《个人审计目标清单》细化人员分工和工作任务。通过审计中心信息化平台对审计项目时间节点执行情况进行动态跟踪，督促审计项目计划进度落实，严格把控现场审计时间。二是聚焦重点事项和要点疑点，编制《内部审计事项清单》《审计要点疑点及应对措施清单》，详细列出重点审计事项及其对应的检查内容重点、问题疑点线索、审计方法程序、制度依据等信息。现场审计时对照清单“按图索骥”，快速开展审计工作。三是聚焦现场闭环管理，编制《审计事项落实情况清单》《现场质量管控措施清单》。审计人员按任务要求和分工完成所承担的审计事项后，填写《审计事项落实情况清单》，避免出现少审、漏审、错审等问题。《现场质量管控措施清单》能够对统一组织的审计项目加强业务指导和过程管控，规范取证程序，压实各环节质量管控责任，切实防范审计风险，确保审计质量。

3.审计报告阶段：着力揭示问题风险，优化审计报告质量。

审计报告阶段的重点是高质量完成审计报告，精准揭示和反映重大问题与风险隐患。清单管理要突出问题揭示的深度、广度，以及审计建议的高度厚度。据此思路构建清单体系：一是编制《审计结果汇总清单》，详细记录审计现场工作成果，确保重点关注内容审深、审透、审到位，为撰写审计报告提供准确翔实的信息。二是编制《审计发现问题汇总表》，梳理归纳审计发现问题的描述及证据资料、定性及处理法规、初步审计处理意见、现场整改情况、责任认定等内容，同时按照问题分级分类标准，对问题进行归类分级，并提出审计意见和建议。三是导入《审计报告模板》等标准化文本模板，并根据审计现场实际情况予以补充完善，提升审计报告撰写的规范性和准确性。

4.审计整改阶段：着力强化整改落实，完善审计整改工作格局。

审计整改阶段的重点是推动审计揭示问题与解决问题相统一，健全审计整改质量控制措施，完成审计整改闭环。S集团实行审计整改“清单化、项目化、台账化”管理，确保审计整改质效。一是建立标准化的《审计整改项目台账》，从项目整改全周期管理的角度出发，对整改任务进展实时动态管理，以清单形式从整改事项、整改主体及整改措施、整改结果及评价、整改工作成效四个维度，对审计整改工作进行闭环跟踪记录，实现一本台账管到底。二是编制《审计查出问题及整改要求清单》，深入研究相关法律法规和政策制度要求，综合考虑问题性质、历史成因、影响因素等提出实质性的整改要求，严谨划定审计整改类型。同时，编制《常见问题整改标准指引》，明确重大政策落实、公司治理、内部控制等各类问题整改认定的具体标准及需要提供的主要证明材料。三是编制《审计整改动态跟踪督导清单》，根据立查立改、分阶段整改和持续整改三类整改时限，设置整改定期提醒，压实被审计单位的整改主体责任和主管部门的监督管理责任。四是编制《审计发现问题对账销号清单》，规范审计整改结果认定审核工作，以“见人、见账、见物、见文件、见制度”为标准，严格把控审计整改结果认定和对账销号环节。

5.审计成果运用阶段：着力深入分析提炼，推动审计成果转化运用。

审计成果运用是实现内部审计价值增值的核心环节。清单管理的重点是着力深入分析提炼，推动审计成果的运用转化。一是编制《审计成果运用提示清单》，包含审计成果摘要、适用范围、运用方向、运用方式及步骤等内容。引导各单位充分运用审计成果，并加强与集团内部各类监督力量的贯通协同，将审计发现的问题及提出的建议转化为实际工作中的改进措施，促进管理水平提升、制度完善和经济效益提高。二是编制《审计发现共性问题及风险提示提醒清单》，包括问题风险领域、问题风险主要类型、主要表现形式、适用法律法规和预防措施等内容。通过清单梳理典型性、普遍性、多发性的问题和潜在风险，分级分类进行归纳提炼，向相关单位和部门发出预警提示，帮助其识别自身工作中的薄弱环节，做到举一反三，采取针对性措施加以防范和改进。三是编制《企业内部控制提示清单》，包括内部控制环节、相关风险点和控制措施建议等内容，以此帮助被审计单位识别内部控制体系中的缺陷和薄弱环节，进一步完善内部控制制度，加强内部管控，防范各类风险，提高运行效率和效果。

四、结语

国有企业内部审计应当坚持系统思维，将科学规范开展内部审计工作、提升内部审计监督质效当作一项系统性工程来对待，加强顶层设计，做好整体性、系统性的谋划，并将其贯穿于内部审计业务的全流程、各环节。S集团基于霍尔三维结构模型，构建了“三维一体”的内部审计清单管理体系，该体系有效运用清单管理解决当前审计立项不够科学规范、审计实施不够规范深入、审计整改不够严格彻底、审计成果运用不够充分有效等现实问题，助力提升内部审计科学规范化水平，推动审计监督效能整体跃升，以高质量的审计监督护航企业的高质量发展。

文章摘自《中国内部审计》杂志2026年第3期

作者：王雪涛 胡佩 李爽 石锋 郭猛

单位：北京首都创业集团有限公司

编辑：孙哲

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