生态环境法典中行政执法制度的创新与发展

2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》，生态环境法典共5编、1242条、16万余字的“鸿篇巨制”，承载着改革开放40多年特别是党的十八大以来的生态文明建设成果，将“绿水青山就是金山银山”的理念转化为刚性法治约束。这是继民法典之后，我国第二部以“法典”命名的基本法律，对于在法治轨道上推进新时代生态文明建设，实现中华民族永续发展，具有重大而深远的意义。

一、对现行规定的系统整合、编订纂修、集成升华

我国现行有效的生态环境法律已有30多部，还有100多件行政法规、1000多件地方性法规。数量可观，却难免存在重复交叉甚至不一致之处。正如十四届全国人大四次会议新闻发言人娄勤俭在记者会上所阐释：“编纂生态环境法典，既不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定，而是以法典化立法方式对我国现有的生态环境法律制度、机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华。”

生态环境法典是通过对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，形成的一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的法典。其重要意义，首先在于以法典形式确立生态环境保护的基本理念、基本原则、基本制度，进一步夯实生态环境保护的制度根基，为生态环境保护各领域、各主体、各环节提供基本遵循。

生态环境法典的通过，标志着我国生态环境法治建设站上了新的历史起点；生态环境法典的实施，必将为在法治轨道上推进新时代生态文明建设、全面推进美丽中国建设，提供更加系统、更加权威的法治保障。

生态环境法典在现行法律规定的基础上，针对生态环境领域行政执法的新情况新问题，采取平移、归并、衔接、提升等方式，用较大篇幅科学设置行政执法制度规则（法律责任和附则编第二章）。

二、生态环境执法的新发展

生态环境资源违法犯罪行为惩治、生态环境损害救济、环境监管的支持监督，需要综合运用刑事、民事、行政等多种法律调整手段。生态环境法典在法律责任和附则编集中规定法律责任实体和程序性规则，在前四编配置相应前置性法律义务以及若干辅助性规范，如第147条民事公益诉讼主体资格、第828条第3款野生动物伤人紧急避险责任适用等，并转致适用民法典、刑法、诉讼法等相关部门法，需要在司法裁判中整体理解、准确把握、融会贯通、一体适用。

法律的生命在于实施，法典的权威也在于实施。法典的颁布实施对生态环境主管部门执法工作提出更高要求：

一是生态环境法典对执法主体进行了明确。结合执法实际，明确了派出机构执法权（第五十三条）。设区市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。这是重大的制度突破，以往派出机构多以“市局名义”执法，法典明确赋予派出机构独立执法主体资格，可独立作出行政处罚决定，提高执法效率。

二是生态环境法典对跨区域联合执法进行了规定（第五十条）。国务院生态环境主管部门及重点区域、流域、海域有关省级政府可组织联合执法、跨行政区域执法、交叉执法。打破属地管辖限制，解决跨区域污染转移、执法标准不一等问题。为建立跨区域执法协调机制、证据互认规则和执法结果共享机制打下基础。

三是生态环境法典将现场检查对象扩展（第五十一条）。现场检查对象不仅包括“污染环境、破坏生态等的企业事业单位和其他生产经营者”，还包括‘生态环境技术服务机构’（如环评机构、监测机构、土壤修复机构等）。将第三方服务机构纳入直接监管范围，强化对技术服务市场的环境监管。

三、生态环境法律责任的创新

生态环境法典设置各编依次为：总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则。法律责任编对违反生态环境法典前四编规定的法律责任，有关法典与生态环境领域其他法律的适用关系，以及法典的生效日期和同步废止环境保护法等十部法律等相关内容作了规定。在现行法律责任规定基础上，对生态环境法典施行后将废止的10部法律中的禁止性规定，在现有法律责任规定的基础上予以进一步完善，确保做到“全覆盖”、“无死角”。

作为生态环境法典的收官之编、刚性保障，法律责任和附则编统筹处罚力度与执法温度，为污染防治、生态保护、绿色低碳发展划定法律红线。这一编聚焦油烟、光污染、垃圾倾倒等群众关切，细化责任条款、统一裁量尺度，以公平公正的法治守护人民群众生态环境权益。法律责任和附则编，在现行法律规定的基础上，针对生态环境领域执法司法新情况新问题，优化完善责任设置，形成严密追责体系，加大处罚力度，增强刚性震慑，条款更科学合理，确保严格执法落地见效。

生态环境法典在各编内部亦设置通则性规定，以“提取公因式”的方式将原本分散于各单行法中的共通性制度予以提炼整合，从而实现了由分散立法向体系化立法的根本转变。这种形式上的体系性构建，使其既保持了“总—分”结构的逻辑严密性，又兼顾了各特殊领域的实践适应性，解决了单行法之间存在的重复、冲突问题，为生态环境领域的统一规范适用奠定了坚实法治基础，彰显了生态环境法典作为国家生态文明建设重要成果的理性特质。在法律责任编，主要体现在：

一是生态环境法典明确了严格依法和过罚相当原则（第一千零五十二条）。任何单位和个人有污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的，应当严格依法追究其法律责任。法律责任的确定，应当与污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的事实、性质、情节、危害后果相当。

行政处罚是行政机关有效实施行政管理的重要措施，也是行政执法领域普遍运用的执法手段。近年来，个别行政机关错误地认为“管理就是处罚、严管就是重罚”，导致“小过重罚”时有发生，引发社会广泛关注。我国当前正着力优化营商环境，全面探索新型的包容审慎监管执法模式，这对过罚相当原则适用的灵活性与公正性提出了更高要求。《行政处罚法》第五条明确行政处罚必须遵循公正公开、过罚相当原则。过罚相当原则要求行政机关在涉企行政执法中，准确判断“过”的性质和大小，作出种类和幅度与“过”相当的行政处罚，既能有效达到“惩罚与教育相结合”的目的，又能助力优化法治化营商环境。

二是生态环境法典强调了行政处罚的过错推定和民事赔偿上的无过错责任原则（第一千零五十三条）。实施污染环境、破坏生态等违法行为的，除有证据足以证明其没有过错外，应当承担行政责任。实施污染环境、破坏生态等行为，造成他人民事权益损害的，不论有无过错，应当承担民事责任。

违法行为侵害的客体就是行政管理秩序，行政处罚的目的也是对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织进行惩戒，一般不涉及对其他权利的保护或者救济。违法行为客体构成要件的单一性，特别是作为客体的行政管理秩序本身的特点，决定了违法行为主观构成要件的弱化。一般情况下，除非法律法规对违法行为的主观构成要件有特别规定，否则当事人实施了违法行为就被推定为具有主观过错。在过错推定的前提下，行政机关如果发现当事人实施了违法行为，应当对当事人实施违法行为的事实进行查明，并依照法定程序适用相应的法律对当事人作出行政处罚。行政机关对于当事人是否具有主观过错无需另行承担证明责任。但是，过错推定并非不能被推翻，当事人认为自己不具有主观过错，并能够提供充分证据予以证明的，行政机关应当予以采纳。

民法上的无过错责任原则又称客观责任原则、危险责任原则、严格责任原则，是民法中以损害事实与行为因果关系为核心，无需行为人主观过错即可认定责任的特殊归责原则。该原则适用于产品责任、高度危险作业、环境污染等法定情形，其构成要件包括损害事实客观存在、侵权行为与损害具有因果关系且符合法律特别规定。该原则起源于19世纪《法国民法典》，二战后随着责任保险制度发展得到广泛应用。通过《中华人民共和国民法典》第1166条确立其法律地位，明确只要存在法律规定的侵权行为即需担责。

三是生态环境法典明确了行政处罚和民事诉讼时效（第一千零五十四条）。造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法给予行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚。上述期限自违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。提起生态环境民事诉讼的诉讼时效期间为五年。诉讼时效期间自当事人知道或者应当知道受到损害以及责任人之日起计算。

立法中，在行政领域以危害后果为标准，构建差异化追责期限机制：造成环境污染、生态破坏等实体性危害后果的违法行为，行政处罚追责期限为五年；仅属程序性违法、未造成实质性危害后果的，行政处罚追责期限适用一般规定两年。追责期限自违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

在民事领域，生态环境法典将生态环境民事诉讼的诉讼时效统一为五年，较《民法典》一般诉讼时效三年有所延长，主要是考虑生态环境侵权导致损害具有潜伏性、复杂性等特征，设置更长的诉讼时效期间才能更好保护生态环境侵权受害人的权益。

四是生态环境法典明确了“一事不再罚”原则（第一千零五十五条）。同一个违法行为违反多个生态环境法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

考虑到生态环境法典施行后，生态环境领域部分单行法将继续保留，与法典形成“一般法与特别法”的关系。本条确立的法条竞合适用规则，是“一事不再罚”原则在生态环境执法领域的具体落实。据此，执法机关应当遵循“从重择一处罚”的适用逻辑——对于同一个违法行为触犯多个法律规范的，按照罚款数额最高的规定予以处罚。这既避免了重复处罚，又确保了过罚相当。

五是生态环境法典规定了从重、从轻、减轻、不予处罚制度（第一千零五十六条）。实施污染环境、破坏生态等违法行为，有恶意损害生态环境、拒不改正违法行为、造成严重危害后果、多次实施违法行为被处罚等法定情形的，依法从重处罚。实施污染环境、破坏生态等违法行为，有主动消除或者减轻危害后果、有效采取生态环境修复措施、及时缴纳赔偿金等法定情形的，依法从轻或者减轻处罚。违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。

法典的颁布实施对生态环境主管部门执法工作提出更高要求。生态环境主管部门要及时更新执法有关文件。要依据法典及时调整执法事项目录，逐一明确行政执法事项的名称、职权类型、实施依据、实施主体。修订完善本行政区域生态环境行政处罚裁量基准，确定具体的裁量因素和适用规则，明确从重、从轻、减轻及不予处罚的具体情形，规范行使裁量权。

六是生态环境法典规定了行政处罚的从旧兼从轻原则（第一千零五十七条）。实施行政处罚，适用违法行为发生时的生态环境法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，生态环境法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

因为生态环境法典生效时间为2026年8月15日，生态环境行政处罚新旧交替、新旧法实施节点与违法行为发生、处罚决定作出节点交织，必然导致大量案件面临新法旧法适用选择难题。这一问题导致执法实践中的共性困惑，直接关系行政处罚的合法性与公正性，影响行政相对人权益保障。

七是生态环境法典规定了民事、行政、刑事责任分别承担以及民事赔偿优先、折抵原则（第一千零五十八条）。因污染环境、破坏生态等行为应当承担民事责任、行政责任、刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。财产不足以支付的，优先承担民事责任。污染环境、破坏生态等违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经实施行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；已经实施行政罚款的，应当依法折抵相应罚金。

生态环境法典首次在一部法律中建立统合民事、刑事、行政法律责任的完整法律责任体系，并完善了三类责任的衔接适用规则和责任追究程序。要准确把握法典第1052条“法律责任的确定，应当与污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的事实、性质、情节、危害后果相当”的总要求，正确适用第1058条等三种责任衔接条款，以最有利于经济社会高质量发展和生态环境高水平保护、最有利于当事人环境权益维护、最有利于案件公正高效处理为原则。

八是生态环境法典规定了不可抗力、受害人故意、合理免责等原则（第一千零五十九条）。由于不可抗力造成污染环境、破坏生态损害的，不承担赔偿责任；法律另有规定的除外。对海洋环境造成污染损害的，适用本条第三款规定。损害是由受害人故意造成的，有关责任人不承担赔偿责任；损害是由受害人重大过失造成的，可以减轻赔偿责任。完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任人免予承担责任：（一）战争；（二）不可抗拒的自然灾害；（三）负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在履行职责时的疏忽，或者其他过失行为。

九是生态环境法典规定了按日连续处罚制度（第一千零六十条）。企业事业单位和其他生产经营者违法排放、倾倒、处置污染物、废弃物或者其他物质，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的部门或者机构应当组织复查，发现其继续实施该违法行为、拒不改正或者拒绝、阻挠复查的，可以自责令改正之日的次日起，按照原罚款数额按日连续处罚，并及时采取措施制止违法行为。前款规定的原罚款数额，在法定幅度内按照污染防治设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素予以确定。地方性法规可以根据生态环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

旨在根治“违法成本低、守法成本高”痼疾的按日连续处罚制度，在生态环境法典第1060条实现了系统性优化。按日连续处罚制度在过去近十年的实践中，曾因规则分散、认定标准模糊等问题，常引发“同案不同罚”或“以罚代管”等争议。例如一家金属加工企业因废水超标被责令改正，尽管其立即停产、投入资金整改并反复委托监测，却因复查时未能完全达标，被认定为“拒不改正”，面临567万元的按日连续处罚。最终，法院以“未考量企业主观过错及已采取的整改努力”为由撤销处罚决定。生态环境法典第1060条不仅是对环境保护法等单行法的整合与继承，更是一次深刻的制度优化。

2026年8月15日，《生态环境法典》将正式施行。生态环境法典对现行生态环境法律制度进行系统整合，开启了我国生态环境治理体系和治理能力现代化、法治化的新阶段。