何方家国 | 运河脉络中的政区调整�...

来源：滚动播报

（来源：中国社会报）

运河，这条纵贯中华大地的千年命脉，不仅沟通着南北的经济与政治联系，更深刻塑造了沿线地域的兴衰格局。为保障运河漕运这一国家命脉的畅通，历代王朝均将“政区升格”作为重要治理手段：这一模式自唐初开始，至明清成熟，通过提升沿线州府行政层级、设置专责河务的机构，赋予了相关区域更高的行政权威与复合职能。它不仅有效维护了运河这一国家工程的长效运转，更催生了扬州、济宁、天津等枢纽城市的崛起，实现了国家管控与区域繁荣的“双赢”。这一历史经验，在新时代推进重大线性工程、统筹区域协调发展等方面，仍闪耀着跨越时空的价值。

运为要务

运河沿线地域的特殊历史文化意义

江苏省宿迁东关口历史文化公园。供图/视觉中国

中国的运河最早开凿于春秋时期（公元前486年，吴国开凿邗沟）。隋唐时期，形成了以洛阳为中心、沟通南北的大运河体系。元明清时期，朝廷持续开凿、维护纵贯南北的京杭大运河。可以说，在世界文明史中，我国的运河开凿最早、规模最大、里程最长。

运河在历史上发挥着沟通区域联系、转运物资以及维护国家统一的重要作用。运河途经的地域，工商业与运输业随之繁荣，扬州、杭州、济宁、临清等众多城市依河而起，催生了繁盛的运河经济带。绵延数千里的运道，真正实现了“万里江海通，九州天地宽”的盛景。不同地域的文化依托运河不断交融，推动中华文明走向多元包容，形成了兼容并包的运河文化带。因此，无论历史还是当下，运河都深刻塑造了沿线地域的经济形态、生活方式与文化特色。

运河最直接的管理载体，当数沿线设置的各级政区。它们需要承担维护运道、征收税赋等职能，因此职能定位较一般政区更为特殊，甚至可以说，保障运河畅通是这类政区的核心职责。历代政府也因此格外重视运河沿线的政区治理。其中，对沿线政区进行层级升格，便是较为常见且行之有效的治理手段之一。

升格治理

运河沿线的政区升格现象

位于江苏省淮安市的总督漕运部院遗址。供图/视觉中国

将运河沿线政区升格的做法始于唐代。隋代已建成贯通南北的大运河体系，唐初君臣在立国过程中便对其高度重视，即便在全国统一后，仍长期在运河沿线部署重兵驻防，运河沿线政区因此也得到了格外的政策倾斜。

武德三年（620年），天下尚未一统时，唐朝便以运河南端的江宁、溧水二县之地置扬州，将辖区调整为归化（原江宁）、丹阳、溧阳、安业四县，其中丹阳正处于运河沿线。这一调整既顺应了运河沿岸日益繁荣的经济态势，也强化了唐王朝对运河的掌控。此后，扬州依托运河区位优势，经济持续兴盛，至唐代中后期成为全国首屈一指的商业都会。

武德四年（621年），唐朝以浚仪、开封等县之地复置汴州，也是为了加强对运河的掌控。至唐代中叶，原本以农业为主的汴州已发展为“当天下之要，总舟车之繁”的交通枢纽与商业都会，不仅实现了经济的突破性发展，更奠定了其在宋代作为国家都城的城市格局与交通基础。润州、魏州、幽州等运河沿线州郡也有类似的层级提升与职能强化，这些政区调整不仅有助于保障运河通航，更推动当地逐步成长为区域经济中心。

不过，唐朝对运河沿线政区的升格多集中于开国初期，常伴随军事行动或对前代政区的调整恢复，并不稳定。直至明清时期，政区升格才逐步发展为成熟的运河治理手段。一方面，明清两代政区整体格局趋于稳定，行政层级与机构设置更加清晰完备；另一方面，随着经济重心彻底南移，定都北京的明清王朝对运河漕运的依赖程度远超以往，对运道维护的投入与管理力度也随之加大。这一时期对运河沿线的政区升格，均在已有的政区体系框架内推进，且遵循一定的规律与原则。

以清代为例，当时全国政区体系已较为成熟，既有府、厅、州、县构成的正式行政层级，也有“道”这类承担专项职能的准政区。在这套体系下，运河沿线政区主要有两类升格路径。

第一，将运河沿线的州县升格为府级政区。以天津府的升格最为典型。明代天津为军事卫所建制，未置州县。清雍正三年（1725年），天津撤卫改置天津州，同年升为直隶州，行政级别与府相当。雍正九年（1731年），天津又由直隶州升为府。其行政层级提升如此迅速，核心原因便在于天津地处运河咽喉，是漕粮运转京师的关键节点，堪称“水路通衢，五方杂处”。在运河贯穿的山东，济宁州、临清州也因漕运枢纽地位先后升格为直隶州。

第二，在运河沿线设置专责河务的道。这虽不属于对正式政区的直接升格，却显著提升了当地的政治地位与治理权重。相较于直接升格政区，设置专责河务的道灵活性更强，可根据治理需求适时调整裁撤，行政运行成本也更低。因此，这类设置在清代更为普遍。运河途经各省均设有专责或兼管河务的道级机构，如山东设运河道，驻济宁州；江苏设河库道，驻清江浦。

总体而言，明清两代针对运河沿线的政区调整，充分依托成熟的行政体系：一方面将特定政区直接提级，加强“点”的治理能力；另一方面通过设置跨区域的河务专道，实现“线”的统筹协调，治理成效十分显著。从存续时间看，明清京杭大运河持续稳定运行500余年。从城市发展看，明清运河沿线兴起的城市带范围更广、规模更大，除江南市镇外，山东的德州、临清州、济宁州，直隶的沧州、天津府等，无不舟车辐辏、商贾云集，成为区域性的中心都会。

南北枢纽

明清济宁州的个案分析

京杭大运河（济宁段）货船往来穿梭。供图/视觉中国

对运河沿线政区的升格，既能维护运河长久通航，又有助于当地繁荣发展。那么，政区升格究竟通过哪些职能配置的优化，实现了国家治理与地方发展的“双赢”？

地处山东省西南部的济宁，清代曾升格为直隶州，是运河沿线政区升格的典型样本。通过梳理济宁直隶州的行政架构与职能配置，可以透视政区升格对地方治理与运河维护的双重作用。

从行政机构设置看，济宁自宋代起便是运河管理的重要节点。清代雍正年间以后，济宁城内驻有河东河道总督，同时还有巡漕御史驻扎。此外，还有运河道、运河同知等专职河务的机构与职官。这些河务机构的主官品级普遍位于知州之上，均因济宁的运河咽喉地位而驻扎于此。因此，济宁虽名义上为州级政区，却是众多高级河务衙门的长期驻地，政治地位远超普通州县。

从国家控制维度看，济宁州与中央朝廷的联系十分紧密。明代朝廷便在济宁设有工部分司等派出机构，专职负责运河工程及维护、收取相关商税。清代康熙、乾隆两帝南巡均多次途经济宁，对当地河工治理与商业繁华留有深刻印象。与同样升格为直隶州的临清一样，济宁因商业繁荣，承担的赋税也显著高于普通州县。

由此可见，无论在地方治理还是国家管控层面，济宁都已成为名副其实的区域中心。这一区域中心既要统筹协调河运事务，又要兼管商业、税收，同时还要履行州县常规的民政治理职能，其管理复杂程度远超普通州县。将济宁升格为府级的直隶州，正是为了赋予其与枢纽地位、复合职能相匹配的行政权限与统筹能力。

这种政区升格，本质上是对运河带来的特殊交通地位与复杂治理需求的制度性回应。济宁的发展与繁荣，正是运河沿线政区通过层级调整，实现运河通航保障与地方经济发展“双赢”的生动缩影。

古今相通

运河政区治理模式的今日借鉴

中国大运河博物馆展示的《江苏四府水利图说（下）》。供图/视觉中国

历代王朝通过调整运河沿线政区层级，有效统筹了国家战略目标与区域经济发展，形成了良性互动的治理格局。这一历史治理智慧，对当前推进国家重大战略，尤其是交通干线、经济带、生态廊道等线性工程的建设与治理，具有重要的启示价值。

第一，秉持因需设级、动态调整的弹性治理思维。古代运河政区的升格实践表明，行政层级的设置应根据政区的核心功能与治理需求灵活调整。对承担国家重大战略任务、治理复杂度大幅提升的区域，可考虑优化行政管理层级，设立具备更高协调权威的专门机构，赋予其与职能任务相匹配的规划、审批、统筹与资源整合权限。

第二，兼顾“线”的协同治理与“点”的能级提升。明清两代在运河治理中，既通过设置专责河务的“道”实现跨区域的线性协同，又通过提升关键节点政区层级强化点的统筹能力，这一模式对当前跨区域经济带、交通干线的治理具有参考意义。对这类线性区域，一方面需要建立强有力的跨区域、跨部门协调机制，统筹总体规划、统一建设标准，保障整体运行畅通高效；另一方面，对沿线的枢纽城市、核心功能区，可适时优化行政层级配置，赋予相应的特殊管理权限，增强其作为增长极的辐射带动能力与关键节点的保障能力，提升整体治理效能。

古代运河沿线的政区升格治理，是我国古代实施重大国家工程、破解复杂区域治理难题的智慧结晶。在推进中国式现代化、构建新发展格局的当下，面对京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、长江黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，以及各类重大基础设施项目，我们更应充分汲取这份历史治理智慧。在体制机制上持续传承、创新与突破，是提升国家治理效能、推动区域协调发展的必然路径。传承千年的运河治理智慧，至今仍为构建高效、有韧性的空间治理体系提供着宝贵启示。

（作者单位：中国人民大学清史研究所）