五个国家级经开区集体“退群”的背后

近日，商务部公布了2025年国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果。这份覆盖全国228家国家级经开区的年度成绩单，本是一份常规考核通报，却因一则消息引发广泛关注——广东揭东、河南濮阳、内蒙古呼伦贝尔、辽宁营口、黑龙江大庆五家经开区，因考核评价靠后，退出国家级经开区序列。

这是国家级经开区设立以来，单次退出规模最大的一次。放在更大的背景下看，这并非孤立事件，它是国家级经开区动态管理机制持续演进的必然结果，是各地开发区撤并整合大趋势的微观映照，更是当前招商竞争加剧、部分园区发展承压的现实缩影。

“退群”常态化：动态管理从制度走向刚性执行

首先需要明确一个基本判断，国家级经开区的动态调整从来不是新鲜事，能进能出本就是制度设计的题中应有之义。

回顾制度演进历程，国家级经开区不搞终身制的信号早已释放。2016年，国务院办公厅印发《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，明确建立国家级经开区考核约束机制，对考核评价排名靠后的经开区予以通报批评、限期整改，对整改不力、长期落后的予以降级或撤销。

2021年，商务部出台新版《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》，将原有53项二级指标精简至30项，设置对外开放、科技创新、绿色发展、统筹协调、发展质量五大维度，并明确按东、中、西部地区分类考核排名，加大倒逼力度。

2023年，商务部又印发《国家级经济技术开发区动态管理办法》（商资发〔2023〕307号），进一步完善了升级、考核、退出的全周期管理框架，明确连续三年内有两次进入本地区最后5名的园区纳入降级备选名单。

动态管理从制度设计走向了刚性执行。2020年，甘肃酒泉经开区成为首个退出国家级经开区序列的园区；2021年，宁夏石嘴山经开区紧随其后。而这一次，五家同时退出，规模远超以往。“退群”从个案变成了批量，从偶发走向了常态。

值得注意的是，此次考核结果未公布综合排名，与往年形成鲜明对比。过去，考核结果多以公布排名、表彰先进为主；此次则明确传递出“考核不是评奖，而是督促”的信号，管理重心从“鼓励先进”转向“鞭策后进、守住底线”。商务部新闻发言人何亚东在发布会上也表示，下一步将优化国家级经开区考核评价指标体系，完善动态管理制度。

从首批14家到228家，从只进不出到有进有出，国家级经开区正在告别终身制时代。这五家经开区的退出，是制度设计的应有之义，也是管理走向精细化的必然结果。

撤并整合：从“铺摊子”到“上台阶”的大趋势

如果说五家国家级经开区的退出是制度层面的定点清除，那么更大范围的开发区撤并整合，则是一场系统性的瘦身运动。

这几年，各地开发区的撤并整合动作频频，这或许让公众对五家经开区的退出有了更多联想。事实上，两者确有关联。它们共同指向一个趋势，中国的开发区正在从“增量扩张、争取挂牌”进入“存量竞争、动态淘汰”的新阶段。

据辽宁省商务厅公开信息，2025年下半年至今，辽宁已裁撤整合20余个省级经开区。内蒙古自治区明确，除国务院或自治区有重大部署外，原则上不再新设开发区，并将整合产业趋同、位置相近的开发区，撤销长期没有起色、产值和项目少的开发区。据贵州省商务厅通报，截至2025年年底，全省103家开发区基本完成社会事务管理职能剥离，年内完成8家开发区整合。

这些地方行动的背后，是自上而下的系统性改革。2023年《国家级经济技术开发区动态管理办法》在明确退出机制的同时，也规定了省级开发区升级为国家级的基本条件，各省每年可择优推荐1家。升级通道收窄、退出通道拓宽，“总量控制、动态调整”的政策意图清晰可见。

从全国体量看，园区经济的盘子确实庞大。据商务部公开数据，截至2024年末，全国共有国家级经济技术开发区230家。另据行业统计，全国省级及以上开发区近2600家，各类产业园区总数超过8万个。如此庞大的基数，必然伴随良莠不齐、同质化竞争等问题。撤并整合，正是对过去“村村点火、乡乡冒烟”式开发区扩张的纠偏。

当增量扩张的时代红利消退，存量竞争的淘汰赛已然开启。那些产业定位模糊、发展质量不高、体制机制僵化的园区，无论是国家级还是省级，都将面临出局命运。

（资料来源：商务部官网　新京报制图/许英剑）

招商竞速与分化加剧：名单之外的生存战

如果说动态调整是制度设计的有形之手，那么日趋激烈的招商竞争则是市场环境的无形之手，两者共同重塑着开发区的竞争格局。

2025年考核评价结果显示，国家级经开区总体表现依然亮眼：2024年实现地区生产总值15.4万亿元，占国内生产总值比重11.4%；进出口总额10.6万亿元，实际使用外资268.4亿美元，均占全国总额近四分之一。截至2024年末，国家级经开区拥有高新技术企业8万家，省级及以上研发机构1.9万家，国家级孵化器和众创空间708家。这些数据表明，头部经开区的竞争力仍在持续增强。

然而，宏观数据的亮眼掩盖不了微观层面的严重分化。考核排名靠前与靠后的园区，在产业能级、外资利用效率、科技创新投入等方面差距悬殊。此次退出的五家园区，据商务部通报，均在对外开放、科技创新、发展质量等核心指标上长期落后。这并非个别现象——据行业观察，近年来部分中西部和东北地区的老牌经开区，因产业结构单一、招商引资乏力，在考核排名中持续垫底。

招商竞争的白热化更是让所有园区都感受到压力。传统的“给地、给钱、给补贴”三板斧边际效应递减，长三角、珠三角等地甚至出现“税收返还战”，企业围绕优惠政策“打游击”的现象屡见不鲜。与此同时，产业园区供给端的压力持续累积。据戴德梁行等多家机构发布的产业地产市场报告，近年来全国主要城市产业园区空置率呈持续上升态势，部分二三线城市园区空置率已超过30%。供需错配之下，“有空间无产业、有厂房无企业”的困局并非个案。

更深层的问题在于，部分园区在产业定位上“贪大求全”，缺乏核心特色和产业链配套能力，导致招商时“来者不拒”，入驻后“水土不服”。企业的留存率和实际运营质量，远比签约数量和入驻率更值得关注。正如一位开发区管理者对媒体所言：“挂牌容易，运营难；招商容易，留商难。”这恐怕道出了当前不少园区的真实处境。

此次退出的五家园区，从沿海的揭东到中原的濮阳，从东北的营口、大庆到边疆的呼伦贝尔，虽地处不同区域，但共性困境清晰可见：产业定位模糊、开放水平不足；创新动能偏弱、发展质量不高；体制机制僵化、改革动力欠缺。这些标签，又何尝不是大量面临生存危机的园区的真实写照？

2025年5月，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，明确提出要把国家级经开区工作放到中国式现代化大局中去定位、去谋划。这意味着，未来的开发区竞争，不再是“有没有牌子”的问题，而是“能不能真正创造价值”的问题。

让考核压力转化为发展动力，让退出机制成为倒逼之力。对那些仍在名单上的园区而言，五家“退群”者的命运是最好的警示。国家级经开区的“国家队”身份，从来不是永久牌，而是优胜劣汰的竞技场。而对那些已退出的园区，序列的变更不意味着发展的终结，重新找准定位、聚焦主业，仍有翻身之机。

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