研究 | 隋雪濛：印缅边境常乱难稳，印政府究竟面临哪些困境？

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作者|隋雪濛

整理|张兴媚

编辑| 杨林宇

审核|朱依林 陈珏可

内容提要

边境治理是以国家政府为主导、围绕边境地区展开的多维活动，其目的是维护边境安全稳定，促进良性流动并遏制恶性流动。印度政府的印缅边境治理政策实践力求实现上述目标。作为印度连接东南亚的关键区域，印缅边境地区长期存在武装叛乱、毒品走私、非法贸易等挑战，而印度政府的印缅边境治理理念与政策实施却受到安全与发展矛盾、中央与地方博弈及边境居民生计问题的多重制约。2021年的缅甸政变、2023年的曼尼普尔邦冲突等新局势加剧了上述挑战，并造成了印度政府对自由流动制度的大幅调整，反映了其治理理念和政策执行的困境与局限性。本文通过回顾印度政府在印缅边境治理过程中的考量与政策实践，探讨了其在不同层次面临的协调问题，并就其问题解决提出若干思路。印缅边境治理的经验教训为后殖民国家的边境治理和区域一体化提供了借鉴和参考。

关键词： 边境治理 印度政府 印缅关系 非传统安全 区域一体化

图源：网络

印缅边境地区是连接南亚与东南亚的关键区域，长期存在跨境武装叛乱、毒品走私、非法贸易等挑战。这些问题不仅威胁边境地区安全，也制约了南亚与东南亚之间的区域合作。在过去数十年内，印度以政府为主导，围绕边境地区展开了多维的边境治理活动，其核心目的是维护边境安全稳定，促进人员与物品的良性流动，同时遏制非法的、恶性的流动。

然而，印度政府的印缅边境治理政策与实践始终存在内在矛盾和张力，面临着三方面的复杂挑战。首先，印度政府优先保障边境地区的领土主权和国防安全，而经济滞后作为地区动荡的核心原因却时常被忽视，国内外的新局势则进一步增加了平衡两个目标的难度。其次，中央政府与地方政府关注点差异造成分歧，联邦政府优先考虑整体国家安全与战略，地方邦政府则更加关注其支持者的偏好。最后，边境民众依赖边境流动维系生计或寻求发展，政府出于整体国家安全和战略考量采取的管控措施影响民众活动，遭到民众谴责和抗议。

本文通过分析印缅边境政策的理念、实践与困境，讨论安全与发展、中央与地方、政府与民众等多层面的协调问题，并结合案例揭示边境治理在后殖民国家发展中的独特挑战与规律，为边境治理和区域一体化研究提供经验与启示。

一、从边境治理到印缅边境治理：

研究述评

边境治理是一项多维度、多层次的系统性工作，其核心在于促进边境地区“良性”流动，同时阻碍“恶性”流动。国家政府在治理边境的过程中，需要协调多个利益相关方的需求，解决安全与发展、中央与地方、政府与民众之间的矛盾与博弈。针对印缅边境的研究表明，印度与缅甸在历史、政治、经济、文化等层面复杂交织的关系导致两国边境存在包括武装叛乱、毒品走私、非法贸易在内的多重挑战。当前研究认识到了印缅边境同时存在的多重空间，以及印度政府印缅边境治理政策与实践的内在矛盾和张力，提出了加强跨境合作、提升地方参与度等主张，并强调了该研究问题对后殖民国家发展与区域合作的价值。

（一）

有关边境治理的一般概念和理论

边界是多维度、多层次、跨学科和多目标的。从边界所涉议题来看，该概念不仅包含行政和地缘政治等维度，也涵盖经济、社会、文化等维度。边界既要维护国家领土不受外部侵犯，又要通过培养民众的凝聚力来增强国家认同，而边境的经济和社会发展直接影响着当地民众对国家124的忠诚度。从边界功能来看，其最基础的作用在于屏蔽和中介。屏蔽功能主要指边界作为屏障限制人员、物品、思想的流动、接触和交往，中介功能则指边界促进两侧人员、物品、思想的流动、接触和交往。边界的两种功能体现在战略、安全、政治、经济、宗教、民族、文化等诸多方面，并衍生出不同学科视角下的新功能概念，其中，国际关系学更关注边界维护国家统一和促进国家间交往的功能。邱美荣指出了边界的四个功能，包括国家身份的建构与维护、军事-战略功能、国内政治功能、种族或民族的团结与凝聚功能。洪共福则认为，边界具有构建国家身份、维护国家主权与安全、沟通国家间交往等功能。从边界状态来看，可依据中介和屏蔽功能的比重，将边界划分为软边界和硬边界。其中，软边界指受管制但开放或不受管制的边界，而硬边界则指有围栏和守卫的边界。此外，边界还具有相对性。亚历山大·迪纳（Alexander Diener）从流动性的视角解释了边界的相对性：对一个行为体来说被认为是“良性”的流动性，对一个特定行为体来说可能被认为是“坏”的；而被某一国家视为“恶性”的流动性，对其部分人口或领土上的某些地区却是“好”的。

边界的上述特征导致了边境治理问题的复杂性。传统的边境治理以保护国土和公民免受外部伤害为目标，主要指规制人和物进出的移民和海关法律。莎拉·沃尔夫（Sarah Wolff）认为，传统边境治理包括一系列管理跨境地区活动和交通的规则、技术和程序，是“与邻国地理位置接近”的解决方案，避免邻国不稳定对国家内部安全产生不利影响。但由于边界问题本身是多维和动态的，边境治理实际上是一个复杂的综合系统，其明确目的是促进边境地区“良性”流动，并阻碍“恶性”流动。同时，政府在边境治理的过程中还需要思考，如何在阻止“恶性”流动的同时，不会妨碍必要的“良性”流动。露丝·杜根（RuthA.Duggan）认为，边境管理面临人员、商品、政治和经济等多重挑战。人员的暴力活动，武器、毒品等危险商品的运送，国家间军事摩擦、非法市场的流动都是边境管理的挑战。对此她提出了边境地区、国家、区域或全球三个维度形成的边境治理系统，由人员、物理和信息要素共同组成。边境治理正是在各个维度共同发挥作用的基础上实现的。亚历山大·迪纳则用“流动性技术”说明了边境管理的系统性，表示它包含了对人员、货物和思想流动的管理，涉及国际、国家、地方等不同维度的利益。吕钲苑认为，许多问题是相互依存的，她主张运用一个综合治理系统将多维度、多层次的边境问题整合在一起。边境治理问题涉及多个重要政治、社会经济和文化问题，因此治理措施的决策与执行也涉及多个利益相关方，包括国家官员、地方官员、当地企业、民间组织、当地民众和国际组织。

具体来说，边境治理的困境主要表现为三个难题。第一，如何平衡边境治理的政治安全与经济社会发展目标，即安全与发展之间的矛盾。在国家看来，稳定和安全是最高目标，但发展对边境稳定而言同样重要。第二，如何平衡国家整体考量与地方利益，即中央与地方之间的矛盾。陈育华等学者指出，基于相邻国家间关系、中央与地方的关系，以及地方之间的关系，不对称性是边境治理的根本特征之一。好的边境治理能有效应对不对称性，尽量平衡不同行为体的利益需求。塔玛·阿里利（Tamar Arieli）表示，在制定边境管理政策时，有必要考虑国家安全部门与地方政府之间的关系，特别是在冲突后边境安全方面。唐纳德·阿尔珀（Donald Alper）等学者同样认识到政策制定通常与边境地区的利益和文化脱节。有效的边境管理是一个协作过程，即国家官员寻求当地社区利益相关者的意见，允许地方边境官员拥有一定的自主权和灵活性，促进与邻国的定期跨境沟通与互动。第三，如何平衡国家安全与民众日常生活，即政府与民众之间的矛盾。陈育华等学者将边境治理定义为涵盖了国家和非国家行为体的广泛框架。其中边境居民更偏向于灵活、自由的边境，非正式越境的现象比官方描述得更为普遍。相较而言，政府则更关注边境对于国家安全和大战略的价值。阿里利提到，安全是由官僚和政治精英共同构建的，而边界是民族国家安全话语的核心组成部分。但他也注意到了边境对当地居民日常生活的显著影响，主张政府在通过跨境互动促进经济社会发展的同时，必须评估跨境交通带来的边界渗透性和对当地居民的潜在风险。

（二）

对印缅边境治理的研究

当前已有部分学者探究了印缅边境的安全、政治、经济发展和文化等方面的历史和现状。帕希·赛基亚（Pahi Saikia）等人编写的《印缅边境地区：种族、安全性和连接性》一书通过田野调查、数据收集等方式系统探讨了印缅边境地区安全、种族和联通的历史和现状，详细论述了该边境地区的历史文化联系、安全问题、次区域合作和联通项目等。

从1998—2008年的合作黄金期，到2014—2015年的政策调整期，再到2021年缅甸政变后的关系重塑期，学者们探究了不同时段印度政府对缅甸及印缅边境地区的政策演变。伊霍姆（K.Yhome）关注了1998—2008年印缅关系的变化，认为这段时间是印缅政治、经济和军事合作加强的重要时期，并提出了一些可能破坏双边关系的潜在威胁。加雷斯·普莱斯（Gareth Price）描绘了印度与缅甸在经济、政治和社会方面的交往方式，认为印度的内部稳定和发展在对缅政策中发挥着关键作用。阿卡斯·艾哈迈德（Akkas Ahamed）等人分析了印缅关系的核心考量及印度改善印缅关系的方式，认为缅甸作为东南亚的门户对印度有重要的地缘和战略意义，印度需要加强与缅甸的关系以维护地区稳定，例如增加对缅发展中的经济投资。皮埃尔·戈特施利希（Pierre Gottschlich）评估了印缅关系在民主化、地区安全与非法殖民等方面的现状，并探讨了2014年印度莫迪政府上台和2015年缅甸昂山素季政府上台对此前不受重视的印缅双边关系的影响。他认为印度有必要重新评估印缅关系，纠正以往外交政策的失误并改变几十年来对缅甸漠不关心的态度。拉杰什瓦尔关注了2021年缅军接管政权之后的印缅关系和边境情况，指出缅甸的稳定对印度东北部等地区至关重要，这要求印度灵活采取行动应对新局势。

在关注印缅关系和边境地区整体情况的同时，有学者关注了印缅边境地区的具体问题，特别是安全问题和边境贸易问题。在安全领域，普什皮塔·达斯（Pushpita Das）探讨了印缅边境的安全问题和边界管理办法，指出印缅边境存在诸多非传统安全挑战，包括叛乱分子的跨境流动、毒品贩运、军火走私、野生动物和必需品走私等，其背后原因是未解决的边界问题造成的管理不善。他提议应该通过单方面或与邻国积极合作的方式加强边境的安全与发展，包括让阿萨姆步枪队全权负责守卫印缅边境，鼓励边境居民参与自己的经济发展，增加与缅甸互动以维护边境安全与和平。赛拉·巴西特（Saira Basit）探讨了印度在处理印缅边境地方武装叛乱问题上的政策演变，并分析了演变背后的原因和挑战。印度需要维护东北部的稳定和制衡中国在其邻国日益增长的影响力，缅甸则受到国内安全和追求外交多元化的驱动，双方也意识到印缅间的经济合作潜力，这些因素共同推动两国改善关系，并促使印度政府调整对缅政策。在经济领域，萨利赫·沙赫里亚尔（Saleh Shahriar）分析了印缅边境贸易的情况，特别是莫雷-塔穆边境地区的情况，认为中印竞争、边境基础设施薄弱和民族叛乱等问题已成为莫雷-塔穆地区边境贸易的主要障碍。在“东向行动”政策的转变下，印度和缅甸越来越多地参与跨境贸易和经济合作。沙赫里亚尔对莫雷-塔穆地区边境贸易的分析揭示了曼尼普尔邦政府热衷于促进边境贸易的事实，这与印度中央政府的广泛宗旨和目标相一致。然而，跨境经济合作受到域外国家在缅竞争、印度东北部地区经济落后等因素的复杂影响。马延巴姆·拉利特·辛格（Mayengbam Lalit Singh）也探究了印缅边境贸易问题，并特别考察了边境地区非正式贸易的现状及其背后的制度因素。温珊珊关注到1995—2010年印缅关系演变及其如何影响两国的跨境关系与合作，着重探究了两国正式边境贸易的发展、动因及其影响。也有学者特别关注了印缅边境地区的某一个城市或村庄的具体情况。斯内哈希什·米特拉（Snehashish Mitra）关注到印缅边境地区米佐拉姆邦小镇金帕伊（Champhai）的崛起，探究合法与非法的边境贸易如何使金帕伊升级为米佐拉姆邦第三大城市，以及跨境贸易的发展如何对族群关系和公民政治产生影响。普雷姆·马哈德万（Prem Mahadevan）关注印缅边城莫雷的情况，强调印度政府面临的政策挑战，特别提到了印缅边境走私问题背后的制度原因。

有学者指出印度政府在印缅边境问题上存在的政策张力和矛盾。他们认为，联邦政府在决策中未能充分考量边境地区的经济发展需求、地方政府的实际困境以及当地民众的切身利益，这种多维度关注的缺失，是边境治理效能不足的重要原因。阿维纳什·帕利瓦尔（Avinash Paliwal）探究了曼尼普尔邦对1967年《印缅边界协议》及一些印缅未划定边界进行的抗议活动，认为印度联邦政府拒绝在签署边界协议前与印度东北部各邦政府协商，没有得到地方利益相关者的信任，这不仅加剧了地区内部的紧张局势，还可能使印缅关系复杂化。斯内哈希什·米特拉认为印度东北部地区各邦因政治考量而划分，并未顾及其经济可行性，致使大量资源和精力消耗于维持政府结构，限制了地方政府和民众的创收能力。蒙蒙·玛兹穆德（Munmun Majumdar）探究了印度曼尼普尔邦与缅甸边境修建围栏的动因及过程，分析了围栏对印度“东向行动”政策的阻碍，以及对边境社区交流和生计的结构性影响。她认为需要重新审视只考虑叛乱和非法贸易的边境政策，当地社区的主张应该得到关注，这才有助于推进印度政府的“东向行动”政策。针对上述原因下的边境治理失效问题，学者们主张联邦政府认识到边境的多重空间，并加强利益相关方之间的协调。罗鲁阿普亚（Roluahpuia）聚焦印缅边境地区米佐拉姆邦一个小村庄居民的日常生活，探究他们如何应对边境开放与国家控制力增强的局面。他认为，国家和当地社区在加强贸易和自由化流动方面有共同利益，可以有效实现国家与地方社区的调解与合作。贾宾·雅各布（Jabin Jacob）从区域主义的视角分析了印缅边境的情况，主张充分认识印缅边境同时存在的多重空间，认为印度政府应该推动地方政府参与区域建设和边境治理，以促进印缅边境及其他地区的经济发展、和平与稳定。

二、印度政府的边境治理考量

印度政府将阿萨姆邦、曼尼普尔邦、梅加拉亚邦、米佐拉姆邦、特里普拉邦、那加兰邦、锡金邦，以及所谓的“伪阿鲁纳恰尔邦”（中国藏南地区）统一称作东北部地区（NER）。从国家视角来看，印度东北部地区约98%的边界为国际边界，与孟加拉国、不丹、中国、尼泊尔和缅甸接壤，对印度与东盟的经济和战略关系具有重要意义。从区域视角来看，印度东北部既处于南亚的东北边陲，也位于东南亚的西北边陲，其与东南亚的社会文化联系甚至比与印度次大陆的联系更密切。该地区在殖民时期被英国殖民政府建构为统一的地区。“东北”概念源于英国殖民时期的政治与行政干预，最早出现在亚历山大·麦肯齐（Alexander Mackenzie）于1869年提交给副总督威廉·格雷（William Grey）爵士的报告《关于孟加拉东北边境的备忘录》中。麦肯齐认为孟加拉东北边境“有时表示边界线，有时更广泛地描述一个地区”。殖民政府还根据1873年《孟加拉东部边境条例》规定了“内线”,将阿萨姆邦的平原地区和部落地区划分开，以保护前者不被部落攻击。在1947年印度独立、印巴分治之后，阿萨姆邦保留了原状，被称为东北边境地区（NEFT）（后更名为东北边境局，NEFA）,该地区还包括两个土邦——特里普拉邦和曼尼普尔邦，后者于1949年与印度合并。印度联邦议会通过1971年《东北邦重组法案》在阿萨姆邦地区创建新邦时，“东北”一词在大众想象中得到了强化，形成了印度民族国家内一个独特的区域，具有与印度中心地带不同的“他者感”,成为“一个内陆的地缘政治飞地”。

印度政府对领土主权和国防安全的敏感性，促使东北部地区在政治和经济上与其他地区隔绝。在政治上，印度联邦政府推出了一些维护东北部安全的特殊法案，例如1958年那加兰叛乱初期颁布并实施的《武装部队特别权力法》（AFSPA）,其赋予安全部队搜查和扣押权力，并袒护在行动中造成平民伤亡的士兵。该法案自颁布以来就饱受争议。它允许联邦政府利用武装部队协助管控地方，一旦某一个邦或其部分地区在该法令下被宣布为“不安”,武装部队即可实施预防性逮捕、无令搜查，甚至射杀平民。在经济上，东北部地区长期处于相对孤立的状态，一直是印度最落后的地区之一。该地区的陆海商贸路线被封锁，印度政府切断了其通往传统市场及东亚、东南亚门户——东孟加拉吉大港的联系。其与印度其他地区的联系仅依赖于27公里宽的狭窄的西里古里走廊，货物和人员流动因此受到严重限制。该地区的消费品几乎全部依赖外部输入，基础设施落后，叛乱、毒品和走私等非传统安全问题普遍，严重限制了其发展进程。

随着印度的发展，其联邦政府逐渐意识到该地区的战略和贸易价值。为了打破东北部地区的地缘孤立状态，印度先后出台了“向东看”“东向行动”“邻国优先”等政策，旨在通过加强与东南亚及邻国的经济、政治和安全合作，增强区域联通性、推动经济发展。1992年，印度启动的“向东看”政策为该地区的发展提供了契机。该政策转变是对冷战结束的回应。苏联解体后，印度失去主要支援国，被迫寻求新的贸易伙伴，从而推动打通东部边界、加强跨境经贸合作，并以印缅合作来摆脱孤立状态。为了突破区域发展中的挑战，东北经济委员会在东北地区发展部（DONER）的支持下，于2007年10月制定了“向东看”政策的东北视角，并将其纳入《东北地区2020年愿景》。该愿景表示有必要打破东北部地缘政治孤立的束缚，实现地区的和平、强大、自信和开放。当务之急是建设所需的基础设施，建立跨境点的通信联系，根据“向东看”政策促进与东北部地区邻国的经济交流。同时，印度于2008年推出了“邻国优先”政策，旨在加强与缅甸、阿富汗、孟加拉国、马尔代夫、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡等国的友好关系，其中缅甸是该政策中唯一非南亚地区的国家。考虑到东北部地区与诸多邻国接壤，其经济发展已成为“邻国优先”政策的重要组成部分。两项政策的相互协调有利于提升东北部地区的联通性，加强经济发展和安全。但是印度政府对开放东北部与更广阔地区（例如中国云南等地）的陆上航线仍持谨慎态度。印度对边境的政治敏感性还突出体现在其对中国藏南地区实施的一系列“治理”政策中。自设立所谓“伪阿鲁纳恰尔邦”以来，印度政府通过军事管控、鼓励移民、大型基础设施建设、教育干预、寻求国际承认等方式对该非法侵占地区进行“治理”。然而，这些边境“治理”措施本质上反映了印度将非法侵占转为实质吞并的战略意图，其中边境的“稳定”和流动的“良性”“恶性”都是基于其侵占意图来界定的，实则加剧了该地区的安全隐患。

印度总理莫迪是东北部地区发展的又一推动者。莫迪政府自2014年上台后，将“向东看”政策升级为“东向行动”政策，特别是加强与缅甸、孟加拉国等国的互联互通，以促进东北部地区的经济发展和区域稳定。2015年之后，莫迪不再强调与巴基斯坦的接触，而是将重点放在与缅甸的合作上，双方开始推进互动合作。“东向行动”政策将东北部地区视为通往东亚和东南亚经济体的门户，为东北部提供了摆脱印巴分治后“经济监禁”的机会和通向全球资本的途径。印度陆港局在2022年的报告中探讨了东北部地区在印度的地位变化，并提到了莫迪政府对该地区战略和贸易价值的评价。报告显示，东北部地区可以发展成印度与东南亚、孟加拉国、中国等国家和地区日益紧密的经济联系的重要基地。研究表明，如果该地区建立跨境生产联系，特别是与孟加拉国、缅甸、泰国、马来西亚、中国和印度尼西亚等国家建立紧密的产业联动，将有利于东北部地区和整个印度的发展。1971年成立的东北部理事会、2001年成立的东北地区发展部均致力于促进该地区发展。在联邦政府的主持下，东北部各邦与周边邻国联通取得了一定进展。2015年成立的外交部邦务司，积极协助中央与各地方邦联合筹办了东北地区联通峰会 （NECS）、印度东北部发展国际会议（ICDNEI）、东北地区对话（NED）、连接东北（CNE）等一系列重要会议，旨在促进东北部各邦政府与中央共同参与东北部基础设施建设、国际互联互通、经济和社会发展。莫迪执政期间，联邦政府继续推进卡拉丹多式联运项目（KMTT）,通过构建“米佐拉姆邦（印度）—钦邦百里瓦（缅甸）一卡拉丹河—若开邦实兑 （缅甸）—加尔各答”的陆河海联合通道，强化印度东北部与缅甸及孟加拉湾的互联互通。同时，中央政府积极寻求与曼尼普尔邦和阿萨姆邦等地方政府合作，以落实“东向行动”的基础设施建设项目。

然而，在印度推进“东向行动”政策的过程中，东北部地区的对外贸易状况未有明显提升，其对外贸易和经济发展仍面临诸多挑战。由于奉行安全优先政策，加之基础设施落后以及中央政府对地方需求关注不足，该地区的贸易份额和对国民收入的贡献持续低迷，许多项目因资金利用效率低下和程序复杂而停滞不前。印度东北部地区对外贸易在印度与接壤国家贸易中所占的份额始终徘徊在1%至2%之间，对印度国民收入的贡献也呈下降趋势。对此，一些研究者探讨了印度政府边境理念在边界屏蔽功能和中介功能之间的矛盾性，认为其安全考量居于压倒性地位。迪利普·戈戈伊（Dilip Gogoi）认为，印度联邦政府对东北部的态度以国家安全和战略考虑为主，周边地区的经济发展为次，因此东北部地区一直缺乏明确的经济发展政策框架。桑吉布·巴鲁阿（Sanjib Baruah）表示，从“东北印度”诞生开始，政策就不断赋予它变化的叙事，但其背后是对国家安全的压倒性考量。例如莫迪基于印度传统建筑和设计体系（Vastu Shastra）讨论东北方位在文化中的吉祥寓意，这些叙事都是服务于国家总体政策目标的。希巴希斯·查特吉（Shibashis Chatterjee）认为印度优先考虑传统地缘政治空间，忽略了市场和社区空间想象，这一问题在东北部地区同样存在。印度战略东移似乎有意利用东北部边境邦的地缘价值，从安全关切转向发展关切。然而这种中央主导的、自上而下的政策主张没有考虑到地方中下层民众的需求，并未给国家边境邦的发展带来显著利好。东北部地区政治敏感性带来的复杂考量，致使印度政府难以真正开放东北部地区，使其与周边邻国实现联通和贸易自由化。

三、印度政府治理印缅边境的政策实践

缅甸是唯一与印度接壤的东南亚国家，是印度通往东南亚的门户，也是南亚与东南亚区域一体化的节点国。印度和缅甸拥有漫长的陆地和海洋边界，陆地边界1600多公里且地形多样，从南部的低山到北部毗邻喜马拉雅山的高山脊和山峰，边境地区人口密度很低，大部分边境没有护栏。印缅陆上边境地区是许多民族的家园，包括钦族（Chin）、库基族（Kuki）、米佐族（Mizo）、纳加族（Nagas）等，还有一个居住在边境的小型泰米尔族商人社区。即使在殖民时期，这些边境地区的族群也并未被印度或缅甸征服过。

1947年印度独立、1948年缅甸独立以及1949年曼尼普尔邦并入印度之后，边境问题逐渐产生。1967年3月10日，印度和缅甸签署并于不久后批准了《陆地边界协定》。在协定通过初期，印缅在协定中表示“成立一个联合边界委员会，计划和执行两国边界的划定，编制边界地图和边界条约草案”,双方就边界划定的流程达成了一致。印度外交部南亚司联合秘书坎南皮利（K.M.Kannampilly）代表印度签署了协定，陆军总参谋部军官、前缅甸联邦革命委员会成员吉貌代表缅甸签署了协定。边界线的划定将原本生活在一起的边境民众分开，不仅拆分了同一族群，还使其降级为边境两侧的少数民族。20世纪50年代，为了帮助边境地区的民众解决划界带来的不便，促进他们的互动往来，印度和缅甸政府建立了自由流动制度（FMR）。该制度允许印度和缅甸公民在没有护照或签证的情况下进入任何一方，并可以在边境两侧各40公里的范围内活动。缅甸人可以在印度停留72小时，印度人则只能在缅甸停留24小时。1951年的《印缅友好条约》承认存在“几个世纪以来将两国联系在一起的许多纽带”。然而，在1968年，曼尼普尔邦、米佐拉姆邦和那加兰邦的叛乱活动增加，印度通过新的许可证制度收紧了自由流动制度，邻国公民需持有临时入境许可证方可入境。由于印度对缅甸军政府统治不满，1988—1990年印缅关系降至最低点，双方在边境问题上互动减少。

1991年印度推出“向东看”政策为印缅两国重启边界划界和边境贸易谈判创造了契机，推动了双边互动。印度政府将缅甸视为连接印度与更广阔区域的“陆桥”,双边的良好互动推动了1994年印缅《边境贸易协定》的签署。该协定引入了三层贸易体系，指定位于所谓“伪阿鲁纳恰尔邦”、曼尼普尔邦、米佐拉姆邦和那加兰邦的四个陆港海关与缅甸进行贸易。1995年4月12日，印度曼尼普尔邦的莫雷被改造为陆地海关站（LCS）。到目前为止，莫雷-塔穆线仍然是印度东北部与缅甸贸易的主要路径与关键门户。

但随后，印度政府意识到了印缅边境线的“漏洞百出”。自由流动制度为印度和缅甸两国的安全带来了一些隐患，贫困与复杂地形使边境地区成为叛乱与分裂势力、毒品生产和交易、武器走私、人口贩卖、疾病和病毒传播的温床，犯罪活动常因跨境执法缺失而难以受到惩罚。印缅边境各邦的叛乱团体在两国边境领土组织了一系列武装和恐怖活动，包括印方的那加兰-卡普兰国家社会主义委员会（NSCN-K）、阿萨姆独立联合解放阵线（ULFA-I）、博罗兰全国民主阵线（NDFB-S）,以及缅方的若开军（AA）、钦民族军（CNA）、佐米革命军（ZRA）、克钦独立军（KIA）等。印度内政部将印缅边境描述为“极度多孔的”。边境地区自然地理环境复杂且严重缺乏基础设施，为各叛乱团体的活动提供了掩护。为了降低开放边境带来的非传统安全困扰，印度政府采取了一系列边境治理措施。

第一，部署准军事部队进行巡逻和反叛乱行动，安排具体政府部门负责边境基础设施建设，并与缅甸军方进行零星的反叛乱联合行动。根据印度内政部报告，共有46个营的阿萨姆步枪队被部署在印缅边境地区，发挥反叛乱和边防作用。其中用于边防的营被部署在印缅边境所有进出路线上，负责检查武器弹药、毒品、假钞的非法流动。印度政府安排了内政部的边境管理司执行印度联邦政府的边境基础设施和管理计划，负责建造边境地区的围栏、泛光灯、道路、边境哨所、公司运营基地（COBs）、直升机停机坪和该国国际边界一侧的人行道等。1995年，印缅两军针对印度东北部叛乱组织开展了名为“金鸟”（Golden Bird）的联合行动，这标志着两国中断多年的军事合作得以恢复。在印度政府的协商和支持下，缅甸还分别于2000年2月、2001年5月、2007年对缅甸境内的印度叛乱组织发动军事行动。

第二，印缅合作商定建设边境围栏。两国曾于2003年对边境围栏计划进行详细调查。2004年，印度将自由流动制度的活动范围从边境两侧各40公里缩短为各16公里，且只允许从所谓“伪阿鲁纳恰尔邦”的潘哨山口（Pangsou Pass）、曼尼普尔邦的莫雷和米佐拉姆的佐克哈塔尔（Zokhawthar）三个地方进入。2010年，印缅政府在边境地区引入了有限的免签证行动制度，允许居住在国际边界16公里范围内的民众凭许可证而无需签证入境。但这一阶段的自由流动制度存在时间条件限制，即两国的当地民众仅可以在对方国家停留3天。缅甸在签证程序上更为灵活宽松，例如给印度贸易商发放临时通行证以便其参加缅甸有关贸易规则和法规的研讨会。到2006年底，印缅接壤的400公里边境已被增高后的围栏围起。印度内政部的边境道路组织（BRO）共获得了政府批准的3.096亿卢比的资金用以完成围栏工作。最高法院和环境与森林部批准了相关项目，并向曼尼普尔邦政府支付了5036.8万卢比的土地补偿金。

第三，在东北部地区颁布了一些特权管理法案，包括限制人员自由流动的《保护区/限制区许可证》（PAP）。但与此同时，双方仍在推动该地区的稳定与联通性，建立了固定的边界争端交流机制，其中包括武装部队代表讨论反叛乱和边境安全的区域边境委员会会议（RBCs）。2003年1月20日，印缅还签署了《印度外交部与缅甸外交部协商议定书》。在2008年10月14—15日举行第三届印缅联合贸易委员会期间，两国同意将现有曼尼普尔邦的莫雷和米佐拉姆邦的佐克哈塔尔的边境贸易转变为正常贸易，开发那加兰邦的阿凡丘（Avankhu）作为印缅之间的第三个边境贸易点，并将印缅边境贸易协定中的贸易商品清单从之前的22个扩展为40个。双方还推动了用于边境人员往来的交通设施。2009年，印缅边境地区英帕尔与曼德勒之间的巴士服务提案被提交给印度政府的道路运输和公路部、东北地区发展部。印缅于2012年修订了巴士服务谅解备忘录，并于2014年举行了第二次技术委员会会议。在上述零星合作的基础之上，印缅最终于2014年5月8日签署了关于边境合作的谅解备忘录，为两国在安全问题、信息、情报交流，以及联合协调边境巡逻方面的进一步合作提供了框架。两国还在21世纪前10年签署了情报、边境巡逻等全面合作协议，开展了反叛乱的交流项目和联合演习。

2014年莫迪上台之后，印度政府推出了“东向行动”和“邻国优先”政策，对印缅边境地区的重视度提升，双方在边境地区的互动进一步增加。一是建立一些固定的互动机制，例如双方在2015年就加强边境巡逻协调和跨境情报共享达成统一安排，并于2015年7月就联通项目等问题举行了印缅联合协商委员会（JCC）的第一次会议。双方还于2016年建立了探讨边界问题的联合边界工作组（JBWG）。二是推进边境基础设施建设的合作。2015年初，印度和缅甸组成的联合团队开始对拟定的579公里英帕尔—曼德勒巴士服务进行实地调研，以实现两个城市之间14个小时的巴士交通服务。在同年底，第一辆载有27名官员的巴士在曼尼普尔邦首席部长的主持下启动。印缅还签署了协议，双方将在这条道路上修建71座桥梁，缅甸负责其中的2座，印度联邦内阁则批准了37.158亿卢比的预算用以建造剩余的69座。三是双方就自由流动制度的协议断断续续进行了多次谈判。2015年7月16日举行的印缅联合协商委员会第一次会议上，双方同意谈判并尽早缔结关于人员跨陆地边界流动的双边谅解备忘录。会议要求缅甸在塔木建有类似莫雷综合检查站（ICP）的人员流动检查设施，并鼓励缅甸在英帕尔设立领事馆。印度曾在2017年以担心罗兴亚人涌入印度为由推迟自由流动制度协议的审批，内政部还成立了用于调查边境实况和该制度实施方案的高级委员会，主张管控越境的罗兴亚人。2018年1月，印度内阁终于批准了自由流动制度的协议，缅甸却以自身的局限性为由在3月强行推迟了执行。

直到2018年8月，印缅终于签署了《陆地过境协议》,同意在边境两侧16公里实施自由流动制度。印度政府认为，该协议或将增进印度东北部各邦人民和缅甸人民的联系，促进互动；通过加强贸易和民间关系，拉动印度东北部地区的经济，发挥该地区临近缅甸的地缘优势；保护边境主要社区民众跨越陆地边境自由流动的习惯和权利。与此同时，印度和缅甸之间仍通过各机制就边界勘界和边界管理问题定期举行对话，包括外交部磋商、部长级会议、边界联合工作组会议等。2018年8月前后，印缅调查部门与曼尼普尔邦政府共同开展了例行调查工作，在调查期间进行了建造辅助支柱的工作，目的是向边界两侧居民通报国际边界的确切走向。在加强边境管理双边合作的同时，印度政府也采取多种手段自主管理开放多孔的印缅边界。印度内政部部长在2017年回应联邦院质询时曾表示，负责管理印缅边界的阿萨姆邦步枪队通过巡逻，共享情报和联合行动，与警方、情报机构和地方政府机构联络，以及使用监视设备等方式，多管齐下地遏制武装分子、非法武器和毒品的流动。与上述积极进展相反，双方在贸易方面的合作却起起伏伏。2015年12月18日，印度外贸总局（DGFT）表示，自曼尼普尔邦莫雷镇的印缅边境贸易恢复正常以来，所有关于印缅边界贸易的文件都被撤销，包括印缅《边境贸易协定》。不过该公告只提到了莫雷镇，未提及其他交易点的政策制度变化。

新冠疫情暴发之后，印缅于2020年初暂停了自由流动制度。2020年4月，印度政府关闭了米佐拉姆邦佐克哈塔尔的印缅边境贸易中心，致使一些商人在缅甸和印度边境的大约七个不同的地方修建了未经授权的道路，在未支付任何商品和服务税的情况下向印度走私了部分商品。2021年缅甸军方接管政权之后，曼尼普尔邦接收了大量来自缅甸的非法移民，但印度政府仍选择继续收紧印缅边境管控，并于2022年9月暂停了自由流动制度。最终印度内政部长阿米特·沙阿于2024年1月20日宣布，印度联邦政府已决定全面封锁印缅边境，阻止人员自由流动。他表示政府正在重新考虑印缅自由流动制度，或将结束边境地区人员的轻松流动。随着自由流动制度的停止和边境围栏的建立，任何从边境地区进入印度的人都需要获得签证。同年2月8日，阿米特·沙阿在X上表示，内政部决定废除印缅之间的自由流动制度，而外交部正在推进落实。他认为这反映了莫迪总理保护边境的决心，旨在确保印度的内部安全、维护与缅甸接壤的印度东北部地区的人口结构。

宣布取消自由流动制度之后，印度政府通过修建围栏和限制人员流动进一步强化边境管控，以应对难民涌入和边境安全挑战。2024年4月印度大选期间，在4月21日米佐拉姆邦议会席位投票结束后，印度米佐拉姆邦和缅甸的边境仍处于关闭状态。边防部队表示，边境大门将继续关闭，禁止人员和贸易流动，仅能处理医疗紧急状况，以及运输基本食品和药品，并宣称将于5月1日封锁边境以阻止未经授权的跨境活动。与此同时，印度政府还推进了边境地区缅甸难民的遣返工作。4月24日，印度国家安全顾问阿吉特·多瓦尔会见了缅甸海军司令莫昂上将，双方讨论了印缅边境的难民问题和印度资助缅甸基础设施的安全问题等。其中基础设施包括通过曼尼普尔邦和米佐拉姆邦进入缅甸的卡拉丹多式联运项目，以及覆盖1360公里的印度—缅甸—泰国三边公路（IMT公路）。5月2日，印度中央政府出于国家安全考虑，启动了原定3月进行的首批缅甸难民遣返工作。曼尼普尔邦首席部长比伦·辛格表示，该邦目前已“没有任何歧视地”完成第一阶段遣返工作，之后将继续遣返更多缅甸难民。

自2024年2月印度内政部宣布取消自由流动制度之后，政府始终未发布正式废除该制度的通知。2024年12月6日，印度内政部在给曼尼普尔邦政府的一封信中提出了印缅边境自由流动制度的修订版。一是缩小自由流动范围。双方人员的免签范围从自由流动制度的16公里缩小至边境两侧的10公里。二是设立43个指定过境点，并授权阿萨姆步枪队负责签发用于边境居民流动的“边境通行证”,要求居民从签发通行证的同一过境点进出，并在使用完毕后归还通行证。三是限制在边境自由流动的人员范围。边境通行证只发放给边境地区的两国居民（边境线两侧10公里范围内）,且只发放给成年人，未成年人必须在父母的陪同下过境。根据2025年2月消息，修订版流动制度已经开始运行，43个指定过境点中的22个已开始执行。

四、印度政府治理印缅边境的三重困境

印度政府对印缅边境的治理是复杂的系统性问题，主要面临安全与发展、中央与地方、政府与民众三重困境。在安全与发展方面，印度政府优先保障边境地区的领土主权和国防安全，一定程度上制约了该地区的贸易和联通性，边境内外的新局势进一步增加了平衡安全与发展的难度。在中央与地方层面，联邦政府关注国家整体战略，地方邦政府则更关注本地利益，双方在边境基建和难民接收等问题上容易产生分歧。此外，政府与民众之间的矛盾凸显。民众依赖自由流动制度维系生计和寻求发展机会，而政府出于安全考量采取的管控措施引发民众抗议，被谴责破坏了传统的生活方式和社区联系。这些困境反映了印度政府治理印缅边境的复杂挑战。

（一）

安全与发展

印度政府在边境治理过程中的安全考量远超发展诉求，保障边境安全与国家主权是其优先事项，但印缅边境的经济滞后才是地区动荡的核心原因。同时，边境地区的发展需要安全稳定的环境，但建设安全稳定的环境又离不开发展。二者相互依存，这要求政府在制定政策时平衡安全与发展两个目标，由此产生了两个难题。

其一，印度政府如何在边境阻止“恶性”流动，尤其是反叛势力和非法物品的跨境活动。印缅边境地区是两国分裂势力的避风港。印度东北部的几个反叛团体在缅甸边境村镇建立了营地，这些团体包括联合民族解放阵线（UNLF）、阿萨姆联合解放阵线（ULFA）、那加兰国家社会主义委员会（NSCN）以及在缅甸实皆省、克钦邦和钦邦等地区的库基和佐米（Zomis）小团体。同时，印缅边境地区也是毒品流通、高价值商品走私、人口贩卖的通道。据印度媒体消息，印度90%的毒品走私源于缅甸，包括鸦片、海洛因和苯丙胺类兴奋剂，而缅甸边境城市塔木和印度曼尼普尔邦的莫雷是毒品流通的中心，由此进入曼尼普尔邦的英帕尔（Imphal）和那加兰邦的迪马布尔（Dimapur）等地。两国之间走私的商品主要包括武器装备、电子产品、香烟、水泥、沙子、锡板、缅甸柚木、印度红檀香木等。

其二，印度政府如何在阻止“恶性”流动的同时，不会破坏“良性”流动。印缅边境涉及印度政府的“东向行动”和“邻国优先”政策，这两项政策对于印度有重要的战略和经济价值，但地方叛乱、毒品贸易等非传统安全问题频发，降低了政府开放边界的意愿，使其难以平衡安全与发展两个目标。

印度地方与周边国家的新局势进一步增加了平衡两个目标的难度。第一，2021年的缅甸政变增加了印度对印缅边境安全的担忧，印缅边境落入地方武装控制，使得印度政府陷入同时与缅甸多股势力接触的困境。2021年2月1日缅军接权之后，印度政府从谴责“军人政变”与暴力行为、支持缅甸的民主进程，转向采取与军政府接触的立场，有意限制国内抗议缅甸军政府的声音，并尝试与军政府就边境问题达成一致。然而，自2021年缅军掌权至今，缅甸地方武装联盟通过1027行动使印缅边境关键部分落入反政府武装的控制之下，若开军几乎控制了整个若开邦。这要求印度在边境治理过程中加强与地方武装团体的接触，以妥善处理边境安全与联通项目，而后者反对取消边境的自由流动制度、反对建立围栏等封闭边境的措施，与印度政府之间相互不信任。2024年11月，印度外交部邀请若开军、钦民族阵线（CNF）、钦兄弟会（CB）等地方武装团体赴新德里举行闭门会谈，交换边境治理和联通意见。但同时，印度对与非政府边境势力接触持谨慎立场，担心这会赋予国内地方武装团体合法性，并可能增加这些地方武装支持印度国内叛乱分子的风险。此外，印度既想与地方武装接触解决边境问题，又不愿放弃与缅甸军政府的接触。在2025年3月28日缅甸发生大地震后，印度开展对缅援助的“梵天行动”（Operation Brahma）,并在声明中表示“缅甸是印度邻里优先和东向行动政策的关键合作伙伴”,以发出友善信号。2025年4月初，莫迪在曼谷参加环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议峰会（简称“BIMSTEC峰会”）期间会见了缅甸军政府最高领导人敏昂莱，这也是缅甸政变之后印缅领导人的第一次面对面交谈。

第二，2023年爆发的曼尼普尔邦冲突进一步增加了印度对边境的安全考量，其关闭边境的意愿明显上升。2023年5月3日，印度东北部的曼尼普尔邦发生了持续不断的种族冲突，这是该邦几十年来最严重的暴力事件之一，造成了上百人死亡、几万人流离失所。为应对危机，印度政府采取了一系列措施：一方面，内政部长阿米特·沙阿成立调查委员会与和平委员会，旨在查明冲突原因并推动和平进程；另一方面，莫迪政府与曼尼普尔邦山谷武装组织签署了和平协议，并促使梅泰族和库基族的部分代表加入和平对话，以进一步缓和族群间的暴力冲突。同年11月，在印度内政部的主持下，曼尼普尔邦政府的高级官员在新德里与曼尼普尔邦山谷武装组织联合民族解放阵线的代表签署了一项和平协议。然而上述安全措施并未有效管控冲突，还导致2024年9月曼尼普尔邦再次出现抗议和武装冲突。曼尼普尔邦的冲突反映了东北部地区各边境邦内不同族群之间的复杂关系，以及边境邦受邻国影响的脆弱性。悬而未定的冲突强化了印度政府对印缅边境的安全考量，提高了其取消自由流动制度、关闭边境的意愿。

第三，孟加拉国政局动荡增加了印度推动“东向行动”政策的战略紧迫性，这与印度关闭边境的意愿相互矛盾。由于印度大部分地区与东北部地区之间只通过狭窄的西里古里走廊（俗称“鸡脖子”）连接，印度联邦政府致力于通过卡拉丹等项目建设，借助海港提升印度东北部与其他地区的连通性。2018年，联邦政府与孟加拉国政府达成双边协议，允许后者的主要海港吉大港用于印度东北部各邦与印度其他地区之间的货物免关税运输，这一协议极大地缓解了卡拉丹项目的连通压力。该项目在2023年4月建设了一条从港口到印度东北部地区特里普拉邦萨布罗奥姆（Sabroom）的70公里货运路线。然而，2024年8月孟加拉国政局动荡，与印度关系良好的谢赫·哈西娜政府被迫下台，印孟之间的双边联通协议陷入泥潭，卡拉丹项目的战略紧迫性再次增加。2025年1月，印度驻缅甸大使馆发布新闻稿，首次将卡拉丹项目称为“走廊”,提高了其战略地位。

（二）

中央与地方

印度联邦政府的核心考量是整个国家的国防安全与区域战略，地方邦政府则更关注支持其执政地位的利益集团的偏好。由于东北部地区的经济落后，边境邦政府大多依赖印度联邦的财政支持。莫迪政府时期，印人党在东北部地方邦的控制力有所增强，降低了后者讨价还价的能力。但是受地方利益集团影响，地方邦政府仍会采取与联邦不一致的政策，这加大了联邦政府治理边境的难度。联邦政府与地方邦政府在边境地区的治理协调不足，致使双方在边界基建、难民接收等问题上存在分歧。

联邦政府与地方邦政府在涉及印缅未定界地区的围栏和界碑等基建问题上持续存在分歧。1980年10月27日，印度联邦政府和缅甸政府通过互相让步，就卡巴河谷边界划分达成一揽子协议，但因曼尼普尔邦政府的反对而未能落实。根据协议，印度将在新的邦马尔图旺地区（Bongmal Tuwangsector）做出让步，缅甸则在曼尼普尔邦边境的莫雷做出妥协。之后，印度政府向曼尼普尔邦政府提交了三份左右的备选建议供其审议，但曼尼普尔邦政府尚未作出答复。

由于部分边界尚未划定，印缅边境地区偶尔出现非法入侵的消息。印度和缅甸联邦政府都选择低调处理相关事宜，而地方邦政府则反复强调重新审视边界争议。2013年8月30日，印度共产党、泰米尔纳德邦议员多赖瑟米·拉贾（Doraisamy Raja）向外交部就“缅甸军队入侵印度曼尼普尔邦领土”提出质询，认为正在建设的印缅边境围栏从印度自然边界向内约100米处建造，致使曼尼普尔邦损失了领土，大约15个印度的村庄被迫离开印度。同时，他表示曼尼普尔邦议会代表团在当月18日和19日访问了有争议的村庄，并谴责近期缅甸军队在印缅之间有争议的豪伦派村（Holenphai Village）上建造营地。2014年莫迪政府上台之后，印缅边境仍偶尔出现地方邦对缅甸“非法入侵”的指控。2017年8月8日，联邦院议员就“缅甸军队入侵”提问国防部，质问缅甸军队是否于2014年6月将一根柱子从印缅边境移走，并在印度境内1公里的豪伦派村重建。对此国防部否认了入侵事件的发生。2018年8月2日，联邦院议员就“缅甸军队入侵曼尼普尔邦”向外交部提出质询，外交部表示近期不存在缅甸军队入侵印度领土的情况。2022年，由于曼尼普尔邦认为边界支柱的修建导致了印度领土的损失，特别是曼尼普尔邦的卡巴谷地区（Kabaw Valley）,当地人叫停了印缅边境曼尼普尔邦的边界围栏工程。该邦首席部长比恩·辛格表示，印缅虽于1967年签署了《陆地边界协定》,但在地面上仍然有一些不稳定的地区，这些地区可能被印缅两国的联邦政府忽视，因此要求重新审视有争议的边界问题。对此，多位联邦院的地方邦议员表示赞同，这些议员来自西孟加拉邦、那加兰邦、阿萨姆邦、哈里亚纳邦、奥里萨邦等地。

同时，央地之间在边境流动性问题上也存在分歧。2024年2月之后，不同边境邦对于内政部取消印缅边境自由流动制度的决定采取了不同立场。曼尼普尔邦首席部长比恩·辛格在X上表示，“非常感谢总理莫迪和内政部长阿米特·沙阿对确保我们边境安全的承诺”。他所领导的曼尼普尔邦政府一直要求联邦政府取消自由流动制度，指控来自缅甸的叛乱分子、非法移民和贩毒者一直滥用该制度前往曼尼普尔邦制造麻烦。米佐拉姆邦和那加兰邦则对联邦政府取消自由流动制度的决议表示不满，在印缅边境难民接收问题上不愿遵从联邦政策。同年2月28日，米佐拉姆邦议会通过一项决议，反对联邦政府取消印缅边境自由流动制度并建立围栏的决定。此次决议的提案人、米佐拉姆邦内政部长萨普丹加表示，佐族人在印缅两侧的边境地区生活了几个世纪，他们不能接受英殖民者强加给他们的印缅边界。2025年3月7日，那加兰邦首席部长内菲·里奥（Neiphiu Rio）提议通过一项大会决议，反对联邦政府取消自由流动制度、重新实施保护区制度（PAR）的决定。

2021年2月缅甸军方掌权后，有部分缅甸难民通过“多孔的”印缅边界进入印度领土。米佐拉姆邦在未经联邦政府同意的情况下收留了部分难民，并呼吁联邦政府为难民提供援助。缅甸政变后，米佐拉姆邦议员在印度联邦院中多次强调地方邦收留难民的合理性，鼓励联邦政府调整其难民接收政策。2021年3月16日，印度联邦院的米佐拉姆邦议员凡拉尔维纳在联邦院辩论中称，300多名难民进入米佐拉姆邦，该邦政府和非政府组织在没有联邦政府帮助的情况下共同帮助这些难民。他表示，“（这些难民）是我们的兄弟”,在缅甸恢复和平状态之前将他们送回去是违反人道主义的，将使印度作为“世界上最大民主国家”的名誉受损。该提议得到了马哈拉施特拉邦、奥里萨邦等多个地方邦的支持，但联邦院主席却反驳道“任何外国人都不拥有来这里（印度境内）提要求的民主权利”。同年12月14日，该议员再次在联邦院辩论中提到缅甸难民问题，声称在米佐拉姆邦大约有1.5万名缅甸难民分散在米佐拉姆邦的各个地方。在新冠疫情暴发后的11个月里，米佐拉姆邦的政府和民间组织在没有联邦政府帮助的情况下为难民提供援助。该议员呼吁联邦政府帮助这些缅甸难民，以展现印度作为“世界上最大民主国家”的责任感。该提议得到奥里萨邦等地方邦的支持。

然而，联邦政府并未采纳米佐拉姆邦的意见，反倒进一步推出了限制难民非法流入的技术手段。2023年4月，印度政府要求曼尼普尔邦和米佐拉姆邦根据缅甸大使馆提供的表格采集邦内“非法难民”的生物特征和个人履历信息，并将这些数据输入印度国家犯罪门户网站。曼尼普尔邦按照上述要求进行了登记，并驱逐了部分难民，但米佐拉姆邦却拒绝遵守这些政策，认为在本邦内寻求庇护的缅甸难民并不是罪犯。之后，印度内政部同意建立一个非犯罪的单独门户网站用以收集缅甸难民的信息，但米佐拉姆邦仍拒绝遵照联邦意见完成采集，双方在难民接收问题上未能达成共识。

（三）

政府与民众

相较于政府对边境的安全与战略考量，民众更关注边境社区的生计和共同体联系。印缅边界两侧民众有紧密的亲缘关系，其日常生活长期依赖开放的边境，许多正式或非正式的跨境网络自前殖民时代就存在于该地区。民众赞同政府为维护边境和平、管控犯罪采取的部分治理措施，但强烈反对政府限制边境人员与货物流动的决定。

从经济生计来看，民众主要通过非正式的边境贸易来获得维持生计所需要的基本商品，利用双方的资源互补维持生活。缅甸当地社区依赖印度的化合物、机械和纺织品，印度则依赖缅甸的蔬菜、大米、木制品和金属产品。库基族和纳加族人需要在边境地区进行刀耕火种（Jhum）,村民之间共享饮用水源，封闭边境会对其基本生活和经济收入带来很大影响。从共同体建设来看，当地民众对边界线两侧居民组成的更大社区产生了认同感，同时却对印度政府的“东向行动”政策和区域联通政策一无所知。有学者到印缅边境地区的龙洼村进行实地考察，发现边界在几十年中从未成为村庄之间社会和经济联系发展的障碍。一些来自印度那加兰邦的家庭将孩子送到缅甸的学校，希望能在邻国找到工作，缅甸的青年男子也尝试前往那加兰邦寻找工作或治疗疾病。在上述背景下，不难理解为何政府在边境地区修建围栏、取消自由流动制度会引发当地居民的强烈抗议。他们担心这些措施会破坏耕地划分、切断亲属联系。部分民众因新设立的界碑或拟建围栏而被划成另一国的公民，有些民众的领地和房子被边界一分为二（龙洼村酋长家）,还有民众在争议地区屡遭缅军骚扰，这些经历都引发了当地民众的强烈不满。

此前印度政府尝试在边境建立围栏的行动就遭到了当地民众的强烈抵制。2010年，印度内政部批准在曼尼普尔邦莫雷地区79号至81号边柱之间修建围栏，至2014年大约有3.47公里的围栏修建完成。然而在修建过程中，联邦政府重新划定边界的做法遭到了地方的抵制，特别是在戈瓦扬等边境村庄。在靠近81号边界柱的村庄夸塔库努，重新建造边界支柱的决策将印度当地的梅特人公认的神树划到了缅甸一侧，因此遭到了抵制。2024年2月以来，那加兰邦、米佐拉姆邦和曼尼普尔邦的部落团体、民间组织、地方民众强烈反对联邦政府取消自由流动制度的决定，认为此举将破坏边境地区的日常生活和社区联系。民众自发举行的抗议活动持续存在。同年5月，米佐拉姆邦的非政府组织——佐族统一组织（ZORO）在当地组织了两次数千人参加的抗议集会，许多来自缅甸的人也参与其中。那加兰邦的民间组织、政治团体以及大那加兰国家社会主义委员会（NSCN-IM）也均表示无法接受废除自由流动制度的决定。2025年4月28日，全球那加论坛（Global Naga Forum）举办关于自由流动制度的国际研讨会，那加政党、民间社会组织、学生组织以及国外公民代表出席了会议。该会议通过了控诉联邦决定侵犯当地人权利、破坏社区亲属关系、威胁那加人团结的八项决议。那加抗议者还担心限制边境流动会严重影响那加兰邦的旅游业，例如因边界线穿过酋长家而闻名的龙洼村将失去其著名旅游景点。

此外，边境民众还在就业、贸易协议签署等问题上与政府产生了分歧。一方面，有部分边境民众反对此前通过的自由流动制度，认为开放边界的难民流入产生了廉价劳动力，威胁到印度边境邦民众的就业机会。印度政府在独立之初曾对边境地区的缅甸难民持友好态度，主动为难民寻求安置之所，并为其安排工作。但由于难民数量不断增多，部分难民开始占据属于当地民众的岗位，引发了当地民众的抗议。随着部分地方政党和族群加入抗议活动，联邦政府转而采取限制、劝回、遣返难民的做法，但亲缘和文化纽带又会驱使部分民众同情被遣返的缅甸难民。另一方面，由于协议内容与居民需求不匹配，加之制度不完善和地方官员腐败，边境非正式贸易盛行，推高了贸易成本，并引发了与正式贸易的激烈竞争。协议中对合法贸易货物的数量限制、对可贸易货物的原产地规则限制等阻碍了边境民众的贸易互动。由于制度不完善和地方官员腐败，贸易商必须在不同地点支付非法税款，这大大抬高了货物从莫雷出口和过境到缅甸的贸易成本。据调查，莫雷商人通常被征收三种级别的非法税，一是年税，二是货物和车辆税，三是仓储税，且每天收取的费用也各不相同。

五、结语

印缅边境地区的治理反映了后殖民国家在边境治理中的多重挑战。印度政府的政策一方面聚焦于安全与防御，以应对非传统安全威胁为主导，采取了加强边境基建、部署准军事部队和联合反叛乱行动等措施；另一方面也尝试通过“向东看”“东向行动”“邻国优先”等政策推动跨境贸易与经济合作。然而，这些举措在实践中受到多重制约。本文认为印缅边境的治理困境主要体现在三个方面：安全与发展之间的矛盾、联邦与地方政府协调不足，以及边境居民诉求与国家边境管理考量之间的张力。案例分析如缅甸政变与曼尼普尔邦冲突等新边境局势、米佐拉姆邦与联邦政府的难民接收分歧、自由流动制度的废除及民众抗议活动，进一步揭示了政策实施中的复杂性与局限性。

印度政府治理印缅边境困境存在三种破解方式。一是打破安全与发展的边界，通过经济一体化促进和平与繁荣的相互推动，例如提供生产性就业机会、推动区域经济合作和基础设施建设，实现和平稳定与经济发展的相互促进。印度商务部2016年报告中提到了推动印缅边境地区“和平与繁荣”的理念，认为区域经济一体化需要同时关注和平与繁荣，这对发展中国家之间的经济区域主义尤为重要。和平与繁荣之间存在双向因果关系，除“和平先于繁荣”的传统观点外，还需要关注“反向因果关系”,即通过经济一体化创造经济繁荣的有利条件以实现和平。例如为失业和弱势群体，特别是受过教育的青年人，提供生产性就业机会以维护地区的和平稳定，并注重印缅边境地区的整体发展与该地区边境贸易之间的相互促进。贾宾·雅各布主张充分认识印缅边境的多个空间，认为印缅边境地区不仅是物理空间，也是涉及人员和思想流动的社会和文化空间，还是涉及货物和服务流动的经济空间，更是涉及传统和非传统安全的脆弱区域。哈什·潘特和伊霍姆则认为，印度政府正在尝试重新整合和连接被边界割裂的周边地区和近邻，其目标是保护印度政府的地区主导地位。不过该战略部分促进了周边次区域的联通与发展，有助于安全与发展考量的协调。

二是加强央地政府之间、政府与地方民众之间的互动，打破中央和地方的叙事差异，并减少法律上的“异常区域”现象。当前，关于东北部地区的归属与治理存在两种截然不同的叙事。地方叙事主要由民兵组织等地方团体提出，强调该地区不受印度大陆约束的历史，关注地方发展与本地民众生计。与之相对的国家叙事则由国家联邦政府提出，其核心逻辑是将该地区划定为“动乱地区”,并将其经济落后、发展不足、与国家主流观念文化的脱节状态描述为国家治理的“失败”。在此叙事框架下，政治反对派的自主活动被一概而论地贴上“叛乱”标签。印度联邦政府在东北部地区颁布《武装部队特别权力法》本是其维护领土统一与边境稳定的治理实践，却因“动乱地区”法律规定与国家整体法律体系的明显差异，致使该地区成为国内的一个“异常区域”和“影子国家”,分裂了国家尝试塑造的统一政治空间。印度政府对“失败”和“叛乱”等词语的频繁使用进一步加剧了国家与地方两种叙事的不融合，并间接为地方持久的动荡状态提供了合理化解释。要真正缓解东北部边境的混乱和治理困境，需要充分认识到两种叙事之间的根本差异。这要求国家更加审慎地使用“失败”“叛乱”等标签，增加中央与地方、政府与民众的互动理解，塑造更具包容性的叙事框架和治理模式。

三是打破国家间的“领土陷阱”,关注跨国经济利益共同体和区域合作，从更广阔的空间维度重新审视国家间的互动。约翰·阿格纽（John Agnew）提出了“领土陷阱”（territorial trap）的概念，以质疑国际关系学者认为理所当然的一些假设。国际关系理论假设国家空间是主权空间的固定和安全的领土单位，是和国外空间相互分离的领域，领土化的主权国家是社会的适当容器，这些都值得反思。约翰·鲁杰批判性地审视了国家地位、领土和主权问题。他认为当前同时存在两种政治体系，即以世系为基础的、非领土的、以亲属关系为驱动的前现代政治结构，以及主权命令下等级制的、有边界的、巩固的公共权力结构，后者主导着政治格局。现代国家体系虽然以领土为基础，但始终包含着非领土形式的组织和实践的空间。大前研一提出了“区域国家论”（region state）,对国际关系的“领土陷阱”进行了更彻底的批判和反思。该理论认为民族国家是组织人类活动的一种不自然的、功能失调的单位，它不代表真正的、共享的经济利益共同体，且忽视了真正的联系。上述理论为印度的边境治理提供了新思路。迪利普·戈戈伊大胆猜想，有必要从“区域国家”的角度来看待东北部地区，既要向内将印度东北部各邦整合为一个独特的区域经济区，也要向外面向印度东北部邻近地区，进行更大的跨境区域建设。国家需要制定建构主义世界观的外交政策，推动“地方利益、国家战略与国际协作”的三层战略联动。2016年印度商务部的报告中也提到了在印缅边境地区推动经济增长区模式的发展。经济增长区模式试图利用增长区国家之间的地理邻近性和共同的文化背景，以及它们不同的资源和要素禀赋，通过相似性与多样性的融合为合作提供更广阔的空间。该模式主张边境地区不是孤立的区域，而是一个整体的组成部分，因此要关注到它对整个国家和整个次区域的重要意义，将每个国家的要素禀赋与合作伙伴的要素禀赋相结合，以补充各个国家不同要素的可用性，从而有效地生产和出口商品。前印度外交秘书希亚姆·萨兰在探讨边境邦作用时曾提到，印度边境邦在印度外交政策中可以发挥关键作用，边界不应被视为保护我们不受外部世界影响的牢不可破的墙，而应被视为将我们与邻国联系在一起的“连接器”。

印度政府对印缅边境的治理实践展现了国家战略、地方利益与跨境互动之间的动态博弈，为理解后殖民国家的边境治理逻辑提供了重要案例。印度政府印缅边境治理的经验揭示了联邦或中央政府边境治理过程中在安全与发展、中央与地方、政府与民众等方面存在的张力，反映了国家建立多维、动态的边境治理系统的必要性。其未来的政策调整可通过注重安全与发展的协调，优化央地协作机制，并在尊重边境民众实际需求的基础上推进区域一体化，从而为边境地区的长期稳定与繁荣校准发展方向与路径。本文还强调了关注多利益相关方与特殊文化语境的必要性，为区域一体化等研究提供了一定参考。

作者简介：隋雪濛，厦门大学国际关系学院/南洋研究院助理教授。

本文整理自《云大地区研究》第11辑文章，原标题为《印度政府印缅边境治理的政策实践及其困境》。

本期编辑：杨林宇

本期审核：朱依林 陈珏可

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