毕节磷煤化工一体化项目：实质争议悬置与追责缺位

摘 要

集体土地征收过程中，行政机关在未达成补偿安置协议、未作出征地补偿安置决定、未取得人民法院强制执行裁定的情形下，实施强制清表、强制拆除，是土地征收实践中较为突出的行政违法形态。根据新修订《行政复议法》第六十五条之规定，行政行为已经实施终了、不具有可撤销内容时，复议机关应当作出确认违法的复议决定。四起行政复议决定书对某府强制清表、强制拆除房屋的行为全部确认违法。该组复议决定在法律适用上符合现行规范，但暴露出当前征地复议实践中一个结构性问题：确认违法仅完成合法性否定评价，既未实现行政争议实质性化解，也未完成违法行政行为的责任传导；复议程序终结之后，补偿安置、财产损害、居住保障等核心实体争议依旧悬置，对公权力的责任追究在复议环节出现制度性留白。本文以该组真实复议文书为样本，剖析确认违法裁判方式的制度功能局限，解析 “纠错不化解、定案不追责” 的生成机理，并从立法解释、复议裁判方式、程序衔接、监督机制层面提出规范完善路径。

关键词：集体土地征收；行政复议；确认违法；实质性化解行政争议；行政责任；强制拆除

案件样本梳理：征地强制行为复议中的确认违法裁判

案涉纠纷缘起某磷煤化工一体化项目工业用地征收。被征收人一户的承包土地、多名家庭成员名下住宅被纳入案涉批次工业建设用地征收范围。省级某府已作出征地批复，某府完成征收预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、征收补偿安置方案公告、正式征收公告等报批阶段工作。

在征收实施阶段，某府与被征收人始终未能达成征收补偿安置协议。某府既未对该户作出征地补偿安置决定，未履行责令交出土地程序，亦未向人民法院申请强制执行，直接实施强制处置行为：2025 年 7 月 30 日对被征收人约 30 亩承包土地实施耕作层剥离、清除地上果木、药材等附着物；2025 年 10 月 11 日对被征收人多栋住宅及附属设施实施整体强制拆除。

行政机关依据单方委托第三方测绘形成的清点结果核算补偿金额，直接将补偿款项打入被征收人银行账户，但双方对土地面积、地上附着物清点完整性、补偿标准、安置方案存在重大分歧，被征收人不认可单方打款构成合法补偿，拒绝接受该补偿结果。

被征收人分别提起四起行政复议：第一案针对土地强制清表行为；后三案分别针对多户房屋的强制拆除行为。复议机关经审理确认某府强制清表、强制拆除行为违反《土地管理法》《土地管理法实施条例》，全部作出确认违法的复议决定。

综合四份复议决定，能够看出几处关键的程序留白：一是对停止侵害请求不予支持，案涉强制清表、房屋拆除行为已经全部实施完毕，客观上不存在继续执行的行为，不具备责令停止执行的现实基础，对被征收人停止侵害、保护土地现状的请求予以驳回；二是实体赔偿安置未作处理，复议审理过程中，复议机关向被征收人释明可以在复议程序中一并提出行政赔偿申请，被征收人明确不在本次复议中提出赔偿请求，复议决定对财产损失、安置补偿实体问题不作裁判；三是刑事移送请求不予支持，被征收人主张本案涉嫌非法占用农用地罪、破坏生产经营罪，请求复议机关将犯罪线索移送公安机关，复议机关审查后认为未发现犯罪线索，不予移送，告知被征收人可自行向公安机关报案；四是文书仅确认行为违法，未附加补救措施、监督整改建议，未对行政机关工作人员履职过错开展评价，未向监察机关移送履职违法线索。

四份复议决定生效后，法律层面完成对行政行为的否定评价，但被征收人土地、房屋灭失，地上附着物、屋内财物损毁，居住安置没有落实，补偿实物指标争议仍然存在，全部实体争议并未随复议结案而消解。

确认违法裁判的法理边界：合法性评价与实质救济的制度分离

《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第二款第一项规定，行政行为违法，但是不具有可撤销内容的，行政复议机关确认该行政行为违法。该裁判类型的规范目的在于：行政行为已经执行完毕，撤销裁判不具备恢复原状的物理可能性，不能通过撤销来实现权利救济，故转换裁判方式，对行为违法性作出法律宣告，为后续当事人提起行政赔偿、申请补偿提供请求权基础。

从制度功能上看，确认违法决定属于“宣告式救济”，其核心价值是固定违法事实，而不是直接填平被征收人损失。确认违法本身不当然包含补偿、赔偿、安置的实体给付内容，由此形成三层制度分离效应。

第一，行为合法性判断不等于补偿赔偿争议解决。复议审查分为两层：第一层是被诉行政行为本身程序、权限是否合法；第二层是被征收人的损失如何弥补。现行行政复议规则确立 “不告不理” 原则，若被征收人未在复议请求中明确提出赔偿请求，复议机关没有主动依职权作出赔偿裁决的义务，仅负有释明义务。本案中被征收人拒绝在复议中提出赔偿，复议程序即止步于行为合法性评价，实体损失争议被剥离于复议程序之外。

第二，确认违法不等于自动触发行政责任追究。行政复议决定确认行政机关的行政行为违法，只是对行政机关对外作出行政行为的整体评价，并不直接等同于认定具体工作人员存在职务违法或者职务犯罪。复议机关有权向监察机关提出责任追究的处理建议，但该权力属于授权性规范，而非强制性义务。即复议机关可以提出建议，但法律并未要求只要确认违法就必须移送追责线索。由此形成制度缺口：行政机关被判定行为违法，但具体履职人员的过错评价、政务处分、监察调查，不会因复议决定生效而自动启动。

第三，确认违法不等于被申请人必须主动补救、实质化解争议。《行政复议法》第七十二条规定，行政复议机关确认行政行为违法的，可以同时责令被申请人采取补救措施。条文使用 “可以”，属于裁量性规范，而非 “应当”。复议机关可以选择附加补救措施，也可以选择不附加。本案四份复议决定均未附加责令补救、限期复核实物指标、限期协商补偿安置的义务。复议决定主文仅宣告违法，没有给某府设定可强制执行的整改义务。

由此产生实践中非常典型的 “复议程序空转” 现象：复议走完全部法定程序，出具生效法律文书，但被征收人核心利益诉求没有在复议程序内得到处理，纠纷完整流转到后续的协商、行政赔偿、行政诉讼程序，被征收人需要重复举证、重复维权，救济成本被抬高。

本案折射的实践困境：三重张力下的制度失灵风险

新《行政复议法》将实质性化解行政争议确立为立法重要目标，行政复议被定位为化解行政争议的主渠道。但在强制拆除、强制清表类案件中，大量案件只能适用确认违法裁判，由此带来多重现实张力。

首先是 “实质性化解行政争议” 立法目标与宣告式裁判的张力。确认违法裁判能够完成 “监督行政机关依法行政” 目标，但仅仅宣告违法，并不天然实现 “化解争议”。本案中，征地批复合法、项目属于公共利益，但是实施环节程序严重违法。被征收人诉求不是单纯要一份 “行政行为违法” 的文书，而是希望通过复议解决土地房屋被强制处置后的补偿、赔偿、居住安置问题。当复议仅给出法律否定评价，实体诉求全部留待后续程序处理，复议主渠道的功能就被弱化，复议沦为单纯的 “证据获取工具”。

其次是行政机关纠错义务的虚化，缺少可执行的复议履行内容。行政复议决定具有强制约束力，被申请人应当履行复议决定。但履行义务的内容取决于复议决定主文。本案复议决定只确认某府案涉行政行为违法，没有写明某府需要履行什么具体义务。某府的 “履行复议决定”，在客观上变成接受法律上的否定评价，而没有必须完成的实体整改动作。即便复议决定生效，行政机关依然可以继续沿用原有补偿核算口径，双方实物指标、补偿分歧依旧存在。缺少可执行的整改内容，就会出现复议决定形式上得到履行，但行政争议实质没有改变。

再者是行政违法责任链条断裂，机关行为违法与个人责任之间存在断层。土地征收中，跳过补偿协议、跳过补偿决定、跳过法院裁定直接实施强制拆除、强制清表，属于严重违反土地管理强制性法律的行为。该行为是行政机关组织实施，背后存在具体经办、决策人员。现行制度下，复议机关审理案件，主要审查行政机关对外作出行政行为的合法性，并不天然开展对公职人员个人履职过错的调查。复议文书确认机关行为违法，但不会自动推导得出工作人员存在滥用职权、玩忽职守。是否启动监察追责，依赖复议机关的主动移送，以及监察机关的独立判断。

在本案中，被征收人提出刑事移送请求，复议机关经审查未发现犯罪线索不予移送；文书亦未向监察机关提出履职过错的处理建议。于是形成一种现实结果：机关被确认违法，但具体决策、实施人员在复议环节不受任何责任评价。违法成本主要转化为后续可能的国家赔偿经费（财政承担），而对公权力行使者的约束、警示效果不足。

深层成因解析：确认违法类案件 “只纠错不化解、不定责” 的多重根源

客观事实限制压缩救济手段是问题产生的前置条件。当房屋已经被拆除、土地已经被清表，物理上已经无法恢复原状，撤销行政行为已经没有意义，法律只能选择确认违法，客观行为终了，压缩了复议机关可以选择的裁判类型。

程序规则上，复议不告不理原则分割合法性审查与实体救济。行政复议采取 “依申请审查” 模式。赔偿请求需要当事人明确提出；当事人不提出，则复议机关不能超请求作出赔偿裁决。即便案件事实清楚、损失客观存在，只要被征收人不在复议中提出赔偿，复议就不能主动处理实体给付。该制度本意是尊重当事人处分权，但在征地纠纷中，被征收人法律认知不足，容易出现只请求确认违法，忽略一并提出赔偿，导致实体救济脱离复议程序。

监督衔接机制存在短板，复议与监察、刑事程序缺少强制移送机制。现行法律没有设置强制性规则：只要复议确认行政行为严重违法，就必须向监察机关移送线索。移送属于复议机关的自由裁量权。是否移送，取决于复议办案人员对案件情节的判断。由此导致一部分严重程序违法的征地案件，复议止步于确认违法，责任追究链条在复议阶段断开。

价值取向上，部分复议案件仍停留在 “合法性审查” 本位，弱化实质化解导向。部分复议办案思路仍停留在 “就被诉行为审被诉行为”：只审查被诉强制行为本身是否合法，对背后的补偿安置纠纷仅做释明，较少主动运用《行政复议法》第七十二条赋予的 “责令采取补救措施” 的裁量权，较少通过调解、协调推动争议实质性解决。

规范路径完善：强化确认违法复议决定的实质救济效能

针对征地强制行为确认违法案件，应当从裁判适用、文书内容、程序衔接、多元化解四个维度，弥合 “合法性评价” 与 “实质权利救济” 之间的鸿沟。

应当善用补救措施裁量权，丰富确认违法决定的裁判组合。在确认违法的同时，应当充分激活《行政复议法》第七十二条 “责令被申请人采取补救措施” 的制度价值。对于征地强制类案件，即便被征收人未提出赔偿请求，复议机关根据案件实际，可以裁量附加补救义务，例如：责令某府限期对案涉土地房屋实物指标开展复核；责令限期与被征收人开展补偿安置协商；责令依法启动征地补偿安置决定作出程序。确认违法 + 责令补救，使复议决定不再仅仅是一份法律评价文书，而是附带可执行的整改义务，强化对行政机关的约束，避免复议程序空转。

强化释明与程序引导，充分保障被征收人处分权同时降低认知偏差。在征地强制类复议案件办理过程中，复议机关不仅要简单告知 “你可以申请赔偿”，还应当充分释明法律后果：仅请求确认违法，不提出赔偿，复议将不处理损失问题；确认违法文书仅作为后续赔偿的证据，不等于损失已经得到弥补；明确告知不提出赔偿的法律后果，记入案件笔录。引导被征收人在复议阶段就完整表达诉求，尽可能将补偿赔偿争议纳入复议程序一并处理，减少纠纷向外流转。

构建复议与监察、刑事线索移送的标准化机制。立法层面可以进一步细化规则：对于集体土地征收中严重程序违法案件，即无补偿协议、无补偿决定、无法院裁定而实施强制拆除、强制清表的，复议机关应当对是否存在公职人员履职过错进行审查；认为存在职务违法嫌疑的，应当向监察机关移送线索，并将移送情况记录入卷。区分行政违法与刑事犯罪：对刑事犯罪线索，严格依照证据标准审查；对职务违法线索，建立相对清晰的移送标准，改变完全依赖办案人员自由裁量的现状，打通 “机关行为违法” 到 “个人责任评价” 的通道。

强化复议调解、协调机制，回归实质性化解争议主渠道定位。征地类案件，征地批复合法，但是实施环节违法，属于非常典型的 “部分违法” 案件。复议机关应当充分运用调解协调机制，在不违反法律强制性规定前提下，推动双方就实物指标复核、补偿安置方案开展协商，力争在复议阶段实质化解矛盾，而不是简单作出确认违法决定就结案。

同时也应当厘清被征收人权利路径，确认违法文书生效之后不等于维权终点。被征收人可行的救济路径包括：第一，向赔偿义务机关申请行政赔偿，就土地、房屋、地上附着物、屋内物品损失申请赔偿；第二，要求行政机关依法作出征地补偿安置决定，就征收补偿安置争议寻求救济；第三，对行政机关不履行复议决定、不开展补救措施的，可以申请人民法院强制执行复议决定；第四，针对公职人员履职违法，可依法向监察机关提交线索材料。

结语

该组行政复议案件，是当前我国集体土地征收领域行政复议实践的一个缩影。确认违法的复议决定，在法律适用层面符合现行法律规定，但它暴露出制度运行中的深层矛盾：行政复议不能仅仅完成对被诉行政行为的合法性宣告，更要承担实质性化解行政争议的制度使命。

“确认违法” 只是手段，不是制度目的。如果大量征地复议案件停留在一纸确认违法文书，实体补偿安置争议悬置，责任追究机制缺位，行政复议 “化解行政争议主渠道” 的制度价值就会被削弱。完善确认违法裁判的配套规则，激活责令补救、调解协调、线索移送机制，实现合法性纠错、实体权利救济、公权力责任追究三者有机统一，才是行政复议制度的应有之义。（原创图文，可以转载。）