日本大规模情报改革

本文编译自IISS2026年8月6日文章。

日本近期开启自 1945 年以来规模最大的情报体系改革。尽管改革目标是提升国家安全水平，但日本政府需要巧妙处理公众舆论。

日本正在实施第二次世界大战结束之后规模最大的国家情报架构改革。此项改革是 2025 年 10 月执政的自民党与执政伙伴日本维新会联合协议当中提出的内容。推动两党达成共识的背景，是双方对于外部环境急剧恶化，日本面临威胁不断上升的共同担忧。高市早苗首相在 2026 年 2 月大选中赢得稳固授权，进一步为改革注入动力。总体来看，改革旨在统筹整合日本情报体系，同时拓展日本整体情报能力。

三阶段实施安排

改革将在 2026 至 2027 年分三个阶段落地。第一阶段已于 7 月末完成核心机构调整，设立国家情报委员会与国家情报局。支撑机构调整的相关法案于今年 5 月末经国会审议通过。在自民党‑维新会联盟不占多数席位的参议院，该法案获得多个在野党支持才得以通过，鉴于日本情报改革具备高度政治敏感性，这是一项重要进展。

国家情报委员会定位为日本情报工作的 “指挥塔”，与国家安全委员会平级并列。国家安全委员会由时任首相安倍于 2013 年设立，是政府研讨、统筹安全战略的重要平台。与之对应，国家情报委员会主要负责情报战略的研讨与制定。和国家安全委员会相同，国家情报委员会由首相担任主席，隶属于内阁官房。国家安全委员会实现了战后以来内阁官房首次掌握外交与安全政策，而国家情报委员会则让日本政府在战后首次获得情报事务与情报战略的决策权。

国家情报局取代原内阁情报调查室。过去内阁情报调查室主要依靠多方共识开展工作，职能偏向信息汇总；与之不同，国家情报局拥有综合调查法定权限，能够整合日本多家相互独立、体系碎片化情报机构搜集的情报。涉及机构包含外务省情报分析局、警察厅警备局、法务省公安调查厅、防卫省防卫情报本部。国家情报局与国家安全委员会下属的国家安全秘书处平级，国家安全秘书处承担国家安全委员会的协调职能，国家情报局则承担国家情报委员会的协调职能。

图1-日本的新情报机构基础架构

日本情报改革的第二阶段预计在 2027 年推进，将出台一整套反间谍相关法律，拟包含《防范外国干涉法》以及《外国代理人登记法》。受战前及战时国内政治迫害、战后非军事化改造，以及民众长期对情报活动抱有抵触情绪等因素影响，日本缺少将间谍行为、国家机密泄露行为入刑的法律框架。虽然安倍政府 2013 年出台《特定秘密保护法》，但该法律仅适用于政府 “指定” 为秘密的信息。因此日本面对敌对势力秘密行动与影响力作战的风险持续上升。随着中日、俄日关系恶化，朝鲜在区域内挑衅行为增多，相关担忧进一步加剧。改革也契合日本不断强化的经济安全诉求，重点涉及关键基础设施保护、先进技术保护等领域。

改革第三阶段同样安排在 2027 年，将组建对外情报机构。受战后美国推动日本非军事化以及国内政治反对声音的影响，日本此前并没有具备秘密人力情报能力的专门对外情报机关。这造成日本人力情报能力薄弱，只能够依托庞大的全球外交、经济渠道以非秘密方式获取情报。能力短板使得日本在面对中俄这类具备成熟人力情报能力的对手时处于不利地位，同时也不利于日本深化与美、英、法等同盟伙伴的合作，上述国家均拥有完善的人力情报体系。

面临的挑战

放在日本的语境下，本次改革具备历史意义，但依然会遭遇诸多难题。其一就是官僚体系根深蒂固的 “烟囱式” 部门壁垒，催生机构内部竞争，阻碍信息有效共享。国家安全秘书处同样拥有调取相关信息的法定权限，在缓解部门割据问题上取得部分成效。新架构设计希望国家情报局依据国家情报委员会的指令对各情报机构实施调度，既强化原本自下而上的情报上报链路，也打通自上而下的指令传导。但该机制没有直接解决同级情报搜集机构之间横向信息流通不足的问题。国家情报局新任局长原和也出身警察厅，这一点也被外界视作会强化警察厅在情报领域对其他省厅的优势地位，加剧机构之间的竞争。

日本社会依旧留存反军国主义的固有观念，因此争取公众对改革的持续支持十分关键。改革的重大意义在于实现政府对情报体系的政治管控。高市及其政府需要开展巧妙的政治宣传，尤其要消解公众对于监控行为以及新制度问责机制的顾虑。部分观点援引美英两国议会专门情报监督委员会，将其视作兼顾国家安全需求与公民自由的实践范本。外界对于国会安全审查制度以及国会议员的专业储备仍然存有疑虑。组建对外情报机构，还需要时间、追加经费，以及现有各情报机构之间进一步协同。除此之外，围绕新机构塑造全新战略文化将是一项长期工程。

提升日本战略自主空间

情报改革本身意义重大，但也应当放在自安倍第二次执政（2012‑2020）以来，日本全面修订防务安全政策与法律框架的大背景下看待。具体而言，高市推行的改革延续了日本对 “综合国力” 构成要素的整体思考，该概念由时任首相岸田文雄写入 2022 版《国家安全保障战略》，涵盖情报、外交、防务、技术与经济多个维度。情报改革也是东京方面做出的重要尝试，意在承担更多区域防务、安全与威慑责任，进一步扩大自身战略自主空间。

考虑到 2027 年即将迎来国会选举，叠加地区紧张局势不断升级，依托自民党在国会前所未有的优势地位，未来数年日本情报建设的推进节奏有望持续加快。