专业文章｜珠海市征收补偿制度全流程解析——基于现行法律法规与规范性文件的系统梳理

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作者：马竟涛律师 北京市京师（珠海）律师事务所联合创始人

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摘要：笔者基于近年为珠海市区一级房屋征收部门提供法律服务的工作经历，全流程参与了若干省一级重点交通项目涉珠海段的征清收工作后（其中包括鹤岗高速公路项目、黄茅海跨海通道项目、珠肇高铁项目等），笔者认为征收补偿是城市建设和土地开发利用中最为复杂的法律实务领域之一。珠海市作为经济特区，在征收补偿制度上虽形成了较为完善的地方规范体系，特别是2025年修订的《珠海经济特区土地管理条例》对集体土地征收程序作了大幅调整，《珠海市国有土地上房屋征收与补偿办法》（珠府〔2023〕7号）则系统规范了国有土地上房屋征收的职责分工、征收决定、评估程序和补偿安置等内容，但实际操作过程中阻碍重重。本文以现行有效的法律法规和规范性文件为基础，结合珠海市近年征收实务案例，对国有土地上房屋征收与集体土地征收的全流程进行系统梳理，以期为实务工作者提供参考。

01法规体系框架

珠海市征收补偿制度由国家法律法规、广东省地方性法规和珠海市地方规范性文件三个层级构成，形成较为完善的制度框架。

（一）国家层级

（二）广东省层级

（三）珠海市层级

02国有土地上房屋征收补偿全流程

（一）征收启动条件

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条以及珠府〔2023〕7号第二条，因公共利益需要征收国有土地上单位、个人的房屋的，需符合六种法定情形之一，包括国防外交需要、能源交通水利等基础设施建设需要、科技教育文化卫生等公共事业需要、保障性安居工程建设需要、旧城区改建需要，以及法律行政法规规定的其他公共利益需要。征收项目须符合《珠海市国土空间总体规划（2021-2035年）》及相关分区规划，须取得建设项目用地预审与选址意见书，并纳入国民经济和社会发展年度计划。

（二）征收职责与前期准备

珠府〔2023〕7号明确了征收职责体系：市人民政府负责本市国有土地上房屋征收与补偿统筹工作，各区人民政府按照职权分工负责本辖区内的房屋征收与补偿工作，各区人民政府所辖区域内国有土地上房屋征收与补偿由各区人民政府依法作出决定。市自然资源主管部门负责监督与管理工作，市征地和城市房屋征收服务中心负责指导、监督各区项目具体实施工作。各区人民政府应当明确房屋征收部门，由其负责组织实施本辖区内的房屋征收与补偿工作。发展和改革、教育、公安、民政、财政、住建、市场监管、城管执法、税务等有关部门按照各自职责分工协同配合。

区房屋征收部门的主要职责包括：对房屋征收补偿估算金额进行初步审核（珠府〔2023〕7号第五条新增，旨在加强征收补偿预备项目的投资控制，提高概算编制的科学性和合理性）；组织有关部门对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，对未经登记的房屋及其他建筑进行认定与处理；协调有关部门对拟征收范围内房屋及其他建筑等暂停办理相关手续；拟定征收补偿方案、房屋征收决定和补偿决定；与被征收人订立补偿协议；根据法律法规规定委托有关机构实施征收与补偿；负责房屋征收补偿档案的管理等。

征收前期准备包括四个关键步骤。首先是确定征收范围，由项目实施单位向房屋征收部门提出申请，范围依据自然资源部门批复的用地蓝线图确定；涉及被征收人50户以上的，须经政府常务会议讨论决定。其次是房屋调查登记，房屋征收部门对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查，结果须在征收范围内公布；征收范围确定后，不得在范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。第三是社会稳定风险评估，根据珠府〔2023〕7号的修订内容，风险评估工作由区房屋征收部门委托社会稳定风险评估专业机构组织实施，形成风险评估报告后报送维护社会稳定主管部门备案。

第四是征收补偿方案的拟定与论证，由房屋征收部门拟定方案报政府组织论证并公布征求意见，征求意见期限不少于30日；因旧城区改建需要征收房屋且多数被征收人认为方案不符合规定的，应当组织听证会并修改方案。

（三）征收决定

征收决定由区人民政府作出，须载明征收目的、征收范围、征收部门、实施单位、补偿方案、签约期限以及行政复议和行政诉讼权利等事项，作出后应及时公告。在珠海实务中，征收决定书通常载明以下要素：项目全称；法律依据（引用《民法典》第229条、国务院令第590号第八条、珠府〔2023〕7号第八条）；征收地点和范围（以用地蓝线图为准，附房屋征收范围图）；经30日公开征求意见后由区政府批准的补偿安置方案；法律主体为区政府，征收部门为区征地和城市房屋征收服务中心，实施单位为镇政府；签约期限通常为征收决定书发布后60个自然日；救济方式为60日内申请行政复议或6个月内提起行政诉讼。

（四）评估程序

珠府〔2023〕7号对评估程序作了重要修订。在评估机构选定方面，删除了原《办法》中建立房地产价格评估机构备选库的内容（依据财政部办公厅2021年关于清理政府采购备选库的要求），由被征收人在区人民政府作出房屋征收决定并公告后10个工作日内协商选定评估机构；协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人采取少数服从多数原则投票决定，或采取摇号、抽签等随机方式确定。同时，新《办法》强化了评估机构的主体地位，删除了原《办法》中"对房地产价格评估机构出具的初步评估结果可以由房屋征收实施单位组织进行评审"的规定，依据国务院令第590号第二十条"房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预"之规定，确保评估独立性。

评估时点为房屋征收决定公告之日，不因征收项目推进而调整。被征收人对评估结果有异议的，可依法启动复核和鉴定程序：收到评估报告之日起10日内向原评估机构申请复核；收到复核结果之日起10日内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定；专家委员会收到申请之日起10日内出具鉴定意见。评估范围涵盖被征收房屋价值（含土地使用权价值）、室内装饰装修价值、搬迁和临时安置费用、停产停业损失（非住宅房屋）以及青苗和地上附着物等。

（五）补偿方式与内容

根据珠府〔2023〕7号，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，还可以选择货币补偿和产权调换相结合的补偿方式。这一修订是结合征收工作实践发展作出的——原《办法》中补偿只有货币补偿和产权调换两种选择方式，但在实际工作中存在部分被征收人选择两者相结合的补偿方式，新《办法》将这一做法予以明确。同时，针对不可搬迁的机器设备如何补偿的问题，新《办法》也增加了相关补偿方式的内容。

补偿内容一般包括：被征收房屋价值补偿（按评估价值确定，不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格）；搬迁补偿；临时安置补偿；停产停业损失补偿（非住宅房屋）；以及签约期限内的补助和奖励。值得注意的是，珠府〔2023〕7号完善了非住宅房屋征收的补助依据——原《办法》只对征收个人住宅房屋明确给予补助，而征收非住宅房屋则没有提到给予补助，新《办法》依据国务院令第590号第十七条第二款，对被征收人给予补助不区分是住宅还是非住宅。

在搬迁和临时安置补偿方面，珠府〔2023〕7号明确了具体计算方式：选择货币补偿的，临时安置费按3个月计算；选择产权调换的，临时安置费自搬迁之日起至调换房屋交付之日止按月计算。因区房屋征收部门的责任延长过渡期限的，自逾期之月起临时安置费增加25%。搬迁费和非住宅搬迁费由区人民政府参照市场价格确定，非住宅搬迁费可委托评估机构对需搬迁的办公用品、机器设备和库存产品的搬迁费用进行评估，不能搬迁的机器设备根据评估结果给予适当补偿。

停产停业损失补偿方面，选择货币补偿的，按被征收房屋前1年内实际月平均税后利润乘以6个月计算；选择产权调换的，按被征收房屋前1年内实际月平均税后利润乘以停产停业期限计算。在补助和奖励方面，珠海实务中的做法可以香洲区黑白面将军山隧道项目为参照：被征收人在签约期限内签订补偿协议、按期搬迁交房并交付产权注销资料的，给予被征收房屋评估单价的15%作为补助和奖励（最高不超过1500元/平方米），超出签约期限的不作补助和奖励。搬迁期限一般为征收补偿协议签订之日起30个自然日内。

（六）补偿协议签订

补偿协议的签约主体方面，法律主体为区人民政府，征收部门为区征地和城市房屋征收服务中心，实施单位为镇政府或街道办事处，被征收人为房屋所有权人。协议内容涵盖补偿方式（货币补偿、产权调换或两者相结合）、补偿金额和支付期限、产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或周转用房、停产停业损失补偿、搬迁期限、过渡方式和过渡期限以及违约责任等。签约期限通常为征收决定书发布后60个自然日，具体由征收决定书载明。签订补偿协议时，被征收人须将房地产权证、用地批准文件等原件交给实施单位，收到补偿款后配合办理产权注销手续。

03集体土地征收补偿全流程

集体土地征收依据《土地管理法》第四十七条至第四十八条、《土地管理法实施条例》（2021年修订）以及《珠海经济特区土地管理条例》（2025年修订）第四章"土地征收"。2025年修订版的一个重要制度创新是确立了"先签约后审批"模式，即先完成前期工作（含签订补偿安置协议），再提出征收土地申请。

（一）征收前置程序

集体土地征收的前置程序依次为：征地预公告（不少于10个工作日）、土地现状调查与结果确认、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告（不少于30日）、征地补偿登记、签订征地补偿安置协议，最后提出征收申请。

征地预公告由区人民政府发布，内容涵盖征收范围、征收目的和土地现状等。自预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建，违反规定抢栽抢建的部分不予补偿。土地现状调查需对拟征收土地的权属、地类、面积以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的权属、种类、数量进行调查，调查结果应与被征地的农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。

征地补偿安置方案拟定后，须在拟征收土地所在的乡镇和村、村民小组范围内公告不少于三十日，公告内容包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式、社会保障以及办理补偿登记的期限和地点等。多数被征地的农村集体经济组织成员认为方案不符合法律法规规定的，应当组织听证。

在协议签订环节，《珠海经济特区土地管理条例》第三十四条规定，由区人民政府与拟征收土地的所有权人、使用权人（含地上附着物及青苗所有权人）签订征地补偿安置协议。涉及不同权利主体的，协议中应明确各权利主体利益并附签名或盖章。值得注意的是，条例明确了"个别可以不签约"规则——不要求100%签约才可报批，个别未签约不影响整体征收审批程序推进，但区政府须在申请时如实说明未签约情况并做好风险化解。

报批前还有一项法定硬性要求：区政府须将测算的征收土地补偿费用足额预存至土地补偿和安置补助费有关账户，将社会保障费用足额预存至收缴被征地农民社会保障资金过渡户，专款专用。费用未足额预存到专门账户的，不得批准征收土地。

（二）征收审批与公告

征收审批由区政府向上级有权机关提出申请。涉及永久基本农田的，由国务院批准；永久基本农田以外的农用地，由省级人民政府批准。涉及成片开发建设需要用地的，应组织编制土地征收成片开发方案。征收土地申请经依法批准后，区政府须在收到批准文件之日起十五个工作日内发布征收土地公告，公告期不少于十个工作日，并采取拍照、录像、公证等方式留存记录。

（三）征地补偿安置决定与强制执行

对个别未达成征地补偿安置协议的，区政府在征收土地公告期满后，依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定，明确征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障以及交地期限等内容。已签订协议但未按约定交出土地的，经催告仍不履行，区政府作出责令交出土地决定；被征收人不交出土地也不依法申请行政复议或提起行政诉讼的，区政府依法申请人民法院强制执行。

补偿费用支付方面，区政府须在征收土地公告期满之日起三个月内足额支付征收土地补偿费用，并落实被征地农民社会保障费用。对个别未达成协议的，支付期限自征地补偿安置决定作出之日起计算。

04补偿方式与标准

（一）国有土地上房屋征收补偿标准

房屋价值补偿标准不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，由具有相应资质的房地产价格评估机构按房屋征收评估办法评估确定，被征收房屋价值中包含土地使用权价值。被征收人可以选择货币补偿、房屋产权调换，或货币补偿和产权调换相结合的补偿方式。选择货币补偿的，由实施单位与被征收人共同选取具有相应资质的评估机构进行评估；选择产权调换的，由实施单位提供辖区范围内用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。旧城区改建中选择在改建地段进行房屋产权调换的，房屋征收部门应当提供改建地段房屋或就近地段房屋。

搬迁费和临时安置费由区人民政府参照市场价格确定。选择货币补偿的，临时安置费按3个月计算；选择产权调换的，临时安置费自搬迁之日起至调换房屋交付之日止按月计算。因区房屋征收部门的责任延长过渡期限的，自逾期之月起临时安置费增加25%。非住宅搬迁费可委托评估机构对需搬迁的办公用品、机器设备和库存产品的搬迁费用进行评估，不能搬迁的机器设备根据评估结果给予适当补偿。

停产停业损失补偿方面，选择货币补偿的，按被征收房屋前1年内实际月平均税后利润乘以6个月计算；选择产权调换的，按前1年内实际月平均税后利润乘以停产停业期限计算。补助和奖励方面，珠府〔2023〕7号依据国务院令第590号第十七条第二款，对被征收人给予补助不区分住宅与非住宅，具体标准和方式在征收补偿方案中制定。签约期限内签约并搬迁的享受补助和奖励，珠海实务中一般为评估单价的15%（最高不超过1500元/平方米），超出签约期限的不享受。

（二）集体土地征收补偿标准

集体土地征收的土地补偿费和安置补助费按照区片综合地价确定。珠海市香洲区设3个区片（含横琴镇、各街道、海岛镇），金湾区设2个区片（三灶/红旗镇、南水/平沙镇），斗门区设2个区片（白藤/井岸街道、白蕉/斗门/乾务/莲洲镇）。青苗及地上附着物按珠府〔2024〕42号分类标准补偿，涵盖果树、林木、水产养殖、建筑物、构筑物、管线设施等，未列举的项目需个案评估。

农村村民住宅补偿按照"先补偿后搬迁、居住条件有改善"的原则进行，补偿方式包括重新安排宅基地建房、提供安置房和货币补偿等，应尊重农村村民意愿。被征地农民须纳入相应的养老等社会保障体系，社会保障费用足额预存，未足额预存的不得批准征收土地。

此外，珠自然资字〔2025〕80号对夹心地、边角地的补偿规则作了明确：因征收导致剩余土地不具备独立种养条件的，可纳入征收范围一并补偿。征收土地工作经费按补偿费用的2.2%计取，补偿费用实行实名支付。

05补偿决定与强制执行

（一）国有土地上房屋征收补偿决定

在签约期限内达不成补偿协议，或被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的区政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内公告。补偿决定应载明补偿方式、补偿金额和支付期限、产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或周转用房、停产停业损失补偿、搬迁期限以及行政复议和行政诉讼权利告知等内容。实务中建议在补偿决定书中增加安置房上市交易需补缴地价的告知内容，以避免后续被征收人以信息不对称为由主张权利。

（二）强制执行程序

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条，被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

强制执行须同时满足三个条件：被征收人自知道补偿决定之日起60日内未申请行政复议、6个月内未提起行政诉讼、在补偿决定规定的搬迁期限内未搬迁。区政府最早可在补偿决定书送达之日起6个月（行政诉讼期限届满）后申请法院强制执行。即使被征收人未在搬迁期限内搬迁，只要仍在6个月诉讼期限内，区政府不得申请强制执行。

（三）集体土地征收的强制执行路径

2025年修订的《珠海经济特区土地管理条例》为集体土地征收也建立了完整的强制执行路径。已签订协议但不交地的，经催告仍不履行，区政府作出责令交出土地决定；仍不交地也不复议或诉讼的，区政府依法申请人民法院强制执行。未签订协议的，在征地补偿安置决定规定的期限内不交出土地、也不依法申请行政复议或提起行政诉讼、经催告仍不履行的，同样由区政府依法申请法院强制执行。

上述强制执行均遵循"裁执分离"机制，即法院负责裁定是否准予执行，由政府负责组织实施具体拆除行为。这一机制由法释〔2012〕4号确立，珠海经济特区条例则在地方法规层面予以确认，旨在推动解决土地管理领域"执行难"问题。

需要特别强调的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条确立的"先补偿后搬迁"原则。实施房屋征收应当先给予补偿，被征收人再在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。禁止任何单位和个人采取暴力、威胁或违反规定断水断电等非法方式迫使搬迁，禁止建设单位参与搬迁活动。

06行政复议与行政诉讼

被征收人对征收相关行政行为不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。复议机关方面，对区政府行政行为不服的向珠海市人民政府申请，对镇政府行政行为不服的向区政府申请。复议期限为知道行政行为之日起60日内，复议机关自收到申请之日起60日内作出决定（情况复杂可延长30日）。

行政诉讼方面，直接提起诉讼的起诉期限为6个月，经行政复议后起诉的为收到复议决定书之日起15日，复议机关逾期不作决定的为复议期满之日起15日。对区政府行政行为提起诉讼的由珠海市中级人民法院管辖，对镇政府行政行为提起诉讼的由金湾区人民法院管辖。

可复议或诉讼的行政行为包括：房屋征收决定、补偿决定、征地补偿安置决定、责令交出土地决定、征缴土地闲置费决定、收回国有建设用地使用权决定以及强制清理或强拆行为等。在诉讼中，被告（行政机关）对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但在强拆案件中，被征收人需对财产损失承担初步举证责任，因此建议被征收人在征收前自行拍照、录像、公证固定证据，并保留所有与征收方的沟通记录和文件原件。

07全流程时间轴

（一）国有土地上房屋征收

（二）集体土地征收

08实务风险提示

结合上述制度梳理和实务案例，以下风险点值得重点关注。

第一，签约主体不当。集体土地征收中协议签订主体应为区人民政府（2025年修订条例第34条明确），实务中曾出现以社区居委会或村委会作为甲方签订补偿协议的情况，存在主体不适格的法律风险。

第二，社会稳定风险评估流于形式。珠府〔2023〕7号明确风险评估由区房屋征收部门委托专业机构组织实施并报送备案，作为法定前置程序，一旦进入诉讼程序，风险评估的实质性和合法性将成为审查重点。

第三，听证权保障不足。征地补偿安置方案公告后，多数被征地的农村集体经济组织成员认为方案不符合法规规定的应当组织听证，实务中存在未充分告知听证权利的情况。

第四，补偿费用未足额预存。2025年修订条例第32条明确规定补偿费用和社会保障费用未足额预存的不得批准征收土地，这是法定硬性要求，不可变通。

第五，强制执行程序违法。"先拆后补"已被司法实践多次否定，强制执行必须满足"不复议、不诉讼、不搬迁"三个条件且须经法院裁定，未经法院裁定即实施强拆的构成程序违法。

第六，补偿决定书内容不完整。补偿决定书应完整载明补偿方式、金额、支付期限、产权调换房屋信息、搬迁期限和救济权利等，遗漏安置房上市交易需补缴地价等告知内容可能引发后续争议。

第七，评估程序瑕疵。评估机构选定须在征收决定公告后10个工作日内完成，评估时点须为征收决定公告之日，被征收人对评估结果有异议的须保障其申请复核和专家鉴定的权利。同时须注意，珠府〔2023〕7号已删除评估机构备选库制度和初步评估结果评审制度，评估机构应独立、客观、公正地开展评估工作，任何单位和个人不得干预。

第八，征地预公告超期。征地预公告有效期限为一年，若一年内未完成审批，后续程序衔接存在不确定性，实务中需注意预公告与正式征地公告的衔接。

附录：核心法规索引

本文基于2026年8月1日前已生效的法律法规及规范性文件梳理，仅供参考，不构成法律意见。具体征收补偿事务请以最新法规和项目实际审批文件为准。

09律师简介

马竟涛律师

北京市京师（珠海）律师事务所联合创始人；高级企业法律顾问；广东外语外贸大学法学硕士；

执业领域：政府法律事务、企业非诉业务、民商事及行政、领域争议解决；

服务范围：

一、政府及公共事务法律服务

●珠海市金湾区平沙镇政府

（服务内容包含乡镇治理法律咨询、行政决策合法性评估、法治讲座培训等）

●原珠海市高栏港区综合治理局

（服务内容包含参与行政执法监督、纠纷调解等）

●原珠海市高栏港经济区征地和城市房屋征收管理办公室

（服务内容包含征地补偿方案制定、征收程序合法性审查等）

●珠海市香洲区城市管理和综合执法局

（服务内容包含协助处理市容管理、违法建筑拆除等法律事务）

●珠海市金湾区政务数据管理中心、金湾区政务服务和数据管理局

（服务内容包含合同审查、风险防控等）

●珠海市金湾区征地和城市房屋征收服务中心

●广东省法律服务网特邀值班律师

●南屏科技工业园法律顾问团成员

二、企业非诉法律服务

●服务内容包含企业合规审查、物流行业法律咨询、商业合同纠纷预防、知识产权保护、合同风险防控、劳动用工合规等。

三、民商事争议诉讼案件

●合同效力争议（合同无效、可撤销等纠纷）

●民间借贷纠纷（债务追讨等）

●房屋租赁合同纠纷（租金争议、租赁合同解除等）

●劳动争议（劳动仲裁调解及诉讼）

●婚姻家庭纠纷（离婚财产分割、抚养权争议等）

●侵权损害赔偿纠纷（人身损害、财产侵权等）

四、代理行政管理、行政执法类行政复议以及行政诉讼案件50余宗

●代理高栏港管委会土地管理类行政案件

●珠海市金湾区城市管理和综合执法局行政诉讼案

（代理政府部门处理补偿标准争议）

●珠海市香洲区城市管理和综合执法局行政诉讼案

（处理政府部门强制拆除行为违法认定、行政赔偿相关事宜）