行政诉讼中，行政行为实体违法的主要情形有哪些？

一、问题解答

行政行为实体违法，是指行政机关作出的行政行为，在实体内容上违反法律、法规、规章的规定，导致行政行为的内容不合法、不合理，损害当事人合法权益或社会公共利益的情形。与程序违法侧重“流程违法”不同，实体违法侧重“内容违法”，其核心是行政行为的实体判断不符合法律规定，是行政行为违法的主要类型之一，认定时需围绕实体内容的合法性、合理性展开。

行政行为实体违法的主要情形（结合实务常见类型）：

（一）主要证据不足：行政机关作出行政行为时，缺乏足以支撑其行为内容的事实证据，或证据不真实、不合法、不完整，无法证明行政行为的合法性。如作出行政处罚时，未收集当事人违法的有效证据，仅依据猜测或传闻作出处罚决定。

（二）适用法律、法规错误：行政机关作出行政行为时，适用的法律、法规、规章错误，包括：1. 适用了未生效、已失效或被废止的法律规范；2. 适用的法律规范与案件事实不匹配（如将民事纠纷适用行政法律规范处罚）；3. 遗漏适用相关法律规范，导致行政行为内容违法；4. 曲解法律规范的含义，错误适用法律条款。

（三）滥用行政裁量权（实体层面）：行政机关在法定职权范围内，作出的行政行为内容明显不合理、不公正，违背立法目的和比例原则，如对轻微违法行为给予过重处罚，或对严重违法行为给予过轻处罚，与违法行为的性质、情节、社会危害程度严重不符。

（四）超越职权（实体层面）：行政机关行使了法律、法规未赋予的实体职权，或超出法定的实体权限范围，如无处罚权的行政机关作出处罚决定，或超出法定罚款幅度作出处罚。

（五）行政行为内容违法：行政行为的内容本身违反法律、行政法规的强制性规定，或损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益。如行政机关作出的许可决定违反环保强制性规定，损害生态环境；作出的补偿决定低于法定补偿标准，损害当事人合法权益。

（六）行政行为明显不当：行政行为的内容虽然在法定范围内，但明显违背公平正义原则、常理和公序良俗，如对同等情况的当事人作出截然不同的处理，或作出的行政决定与行政目标毫无关联。

（七）行政行为无效情形：行政行为存在重大且明显违法，自始无效，如行政机关作出的行政行为没有任何法律依据，或行政行为的内容不可能实现（如责令当事人在1日内拆除合法建筑）。

注意：实体违法与程序违法可同时存在，如行政机关作出处罚决定时，既未收集有效证据（实体违法），又未履行告知义务（程序违法）；人民法院审理时，需同时审查实体和程序合法性，分别作出相应裁判。

二、参考判例（裁判文书网典型裁判规则）

最高人民法院（2024）最高法行422号

裁判要旨：行政机关作出行政行为主要证据不足，无法证明其行为合法性的，人民法院判决撤销该行政行为。

（2023）苏行822号

裁判要旨：行政机关适用已失效的法律规范作出行政行为，属于适用法律错误，行政行为违法，应予以撤销。

（2023）粤行919号

裁判要旨：行政行为内容违反法律强制性规定，损害公共利益的，认定为实体违法，判决确认该行政行为无效。

三、法律法规依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

• 第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

• 第七十五条：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

• 第九十九条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。

四、律师观点

1. 当事人主张行政行为实体违法的，需重点收集相关证据，证明行政行为存在主要证据不足、适用法律错误、内容违法等情形，明确实体违法的具体类型，确保诉讼请求具有针对性。

2. 行政机关作出行政行为时，需确保实体内容合法合理，重点审查证据的真实性、合法性、完整性，准确适用法律规范，避免出现实体违法情形。

3. 律师可协助当事人梳理行政行为的实体违法要点，分析证据和法律适用问题，指导当事人收集相关证据，提出合理的诉讼请求（如撤销、确认违法、确认无效等）。

4. 人民法院审理实体违法案件时，会重点审查行政行为的事实依据和法律依据，当事人需协助法院查明案件事实，明确法律适用错误的具体情形，推动案件公正审理。

五、评析

本问明确了行政行为实体违法的主要情形，涵盖证据、法律适用、裁量权、职权范围、行为内容等多个核心层面，清晰区分了实体违法与程序违法的侧重点，为当事人主张权利、行政机关规范履职、人民法院审理案件提供了明确指引。实体违法直接关系到行政行为的合法性和合理性，严格认定实体违法情形，既能打击违法行政行为，维护当事人合法权益和社会公共利益，又能督促行政机关依法行政，确保行政行为的实体内容符合法律规定，推动行政法治建设。