“十五五”应对气候变化有了总抓手

（来源：中国经济导报）

转自：中国经济导报

天津港“智慧零碳”码头深度融合5G、北斗、AI等前沿技术，实现全流程集装箱作业无人化、智能化。同时，码头搭载风电、分布式光伏系统，年发电量约6000万度，实现绿电自产自足、全程零碳排放。新华社

本报记者 | 白雪

近日，生态环境部会同国家发展改革委等部门联合发布《国家应对气候变化“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为“十五五”时期推进应对气候变化工作的总抓手，《规划》首次在五年规划层面系统构建全领域全口径应对气候变化目标体系，为如期实现碳达峰、全面完成2030年国家自主贡献提供了清晰的“施工图”。

业内专家表示，《规划》释放出鲜明信号，应对气候变化正从单一维度的降碳减排，转向减缓与适应并重、国内与国际统筹、政策与市场协同的系统治理新阶段。

首次构建全领域全口径目标体系

“十五五”时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期，是推进落实2030年、2035年国家自主贡献的重要时期。生态环境部应对气候变化司相关负责人在答记者问中表示，编制与发布《规划》是贯彻落实《生态环境法典》的具体行动，也是参与和引领全球气候治理的重要举措。

《规划》最鲜明的特征是“系统”。上述负责人介绍，《规划》作为“十五五”时期推进应对气候变化工作的总抓手，充分体现减缓和适应并重、国内和国际统筹、政策与市场协同，立足“十五五”承前启后的战略定位，坚持全国一盘棋思维，以碳达峰碳中和为牵引，有机衔接国家自主贡献目标，全面衔接《美丽中国建设“十五五”规划》《“十五五”碳达峰行动方案》，推动应对气候变化各项工作走深走实。

《规划》在统筹考虑和充分衔接碳达峰等国家自主贡献目标及相关约束性指标的基础上，首次在五年规划层面系统构建全领域全口径应对气候变化目标体系。

《规划》明确的主要目标，勾勒出一张可量化的路线图：到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17%，全国碳排放权交易市场覆盖行业单位产品二氧化碳排放比2025年下降3%左右，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，产品碳足迹管理体系基本建成，加强非二氧化碳温室气体监测管控，形成3000万吨二氧化碳当量减排能力，适应气候变化工作体系更加完善，气候适应型社会建设取得阶段性进展，应对气候变化意识和能力持续增强，我国在全球气候治理中的影响力、引导力、塑造力和道义感召力显著提升。

其中明确的两组数字备受关注。广东省社会政策研究会副秘书长高承远在接受本报记者采访时表示：“17%与3%两个数字，一高一低、一远一近，构成从国家到企业的完整目标链条。”17%意味着经济增长与碳排放脱钩明显加快，是发展质量的升级；3%则把目标直接传导到企业，碳成本内化为生产要素，能效领先者将获得竞争优势。

碳市场与碳足迹“双轮”驱动

围绕上述目标，《规划》重点部署八个方面重点任务：控制重点领域二氧化碳排放、加强非二氧化碳温室气体管控、加强全国碳市场建设、建立健全碳足迹管理体系、提升气候风险应对能力、强化适应气候变化行动、提升应对气候变化治理能力、积极参与和引领全球气候治理。

业内专家在接受本报记者采访时表示，八项重点任务可梳理为“减排增汇-市场标准-适应行动-治理合作”四条主线：既把二氧化碳与非二氧化碳温室气体一并纳入管控，又以碳市场、碳足迹把压力传导到行业企业，同时补齐气候适应短板、统筹治理能力与全球合作，整体体现减缓与适应并重、国内与国际统筹、政策与市场协同的系统思路。

市场手段被放在更加突出的位置，不再单纯依靠行政手段推进减排，而是更注重发挥碳市场、碳足迹管理等市场化工具的调节作用。《规划》从加快建设全国碳排放权交易市场、积极发展高质量全国温室气体自愿减排交易市场、提升碳市场活力和效能、扩大我国碳市场国际影响力四方面提出“十五五”期间加强我国碳市场建设的工作部署。

与碳市场相配合，碳足迹管理体系被单列为一项重点任务。《规划》从夯实碳足迹工作基础、健全标识认证和管理机制、丰富产品碳足迹应用场景、推动碳足迹规则国际衔接四方面提出“十五五”期间加强碳足迹管理体系建设的工作安排。

“对于企业主体而言，碳市场建设与碳足迹管理两大市场化抓手的协同推进，意味着未来的减排约束将从生产端向全生命周期延伸，企业不能再将低碳转型视为单纯的合规成本，而需要将其嵌入到生产经营的全流程中。”中国城市发展研究院投资部副主任袁帅在接受本报记者采访时表示，在碳市场建设不断深化的背景下，企业需要提前梳理自身的排放底数，建立内部的碳排放核算与管理体系，及时跟踪配额分配规则的变化，合理规划减排节奏与配额交易策略，避免因配额缺口带来的合规风险。在碳足迹管理方面，企业需要提前布局产品全生命周期的排放数据归集能力，尤其是产业链较长的企业，需要同步推动上下游供应商的低碳转型，避免因碳足迹数据缺失或者不达标影响产品的市场竞争力。值得一提的是，在碳足迹国际衔接不断推进的背景下，企业还要及时跟踪国际相关规则的变化，提前做好对接准备，避免在国际贸易中面临绿色壁垒，真正将低碳转型转化为自身的核心竞争力。

积极参与和引领全球气候治理

《规划》不仅关注国内行动，更将中国置于全球气候治理的坐标系中。

在积极参与和引领全球气候治理方面，《规划》从建设性引领应对气候变化多边治理进程、扎实做好透明度履约工作、深化开展双多边国际交流与合作、持续加强应对气候变化南南合作四方面提出“十五五”期间我国参与和引领全球气候治理的措施。

袁帅认为，在当前全球气候治理格局深刻演变的背景下，《规划》的发布对外释放了多重清晰信号。

首先，我国将一如既往地积极参与全球气候治理，切实履行自身的国际责任，兑现此前提出的国家自主贡献承诺，展现作为负责任大国的担当，为全球气候治理进程注入了稳定的预期，避免了全球气候治理因国际局势变化出现动力不足的问题。

其次，也向全球市场传递了中国推进经济社会发展全面绿色转型的坚定决心，我国绿色产业赛道将保持长期稳定的政策支持力度，为全球资本、技术进入我国绿色市场提供信心，也将为全球绿色技术的创新迭代提供庞大的应用场景支撑。

此外，《规划》中提出的碳足迹国际衔接、参与全球气候治理引领等内容，也释放出我国将更积极地参与全球气候治理规则制定，推动构建更加公平合理的全球气候治理体系的信号，将为发展中国家争取更多合理的发展权益，推动全球气候治理走向更加均衡、普惠的方向。

在明确系统框架之后，将八项任务从顶层设计精准传导至地方、行业和企业，成为落实成效的关键环节。袁帅坦言：“部分地区可能出于地方经济发展的考量，对减排任务进行弹性调整，从而出现降速、打折等问题。”

他认为，要避免这类问题，核心是要建立科学合理的目标分解机制，充分考虑不同地区的发展阶段、产业基础、减排潜力，实施差异化的责任分配，不搞“一刀切”的要求。同时，建立清晰的激励约束机制，对减排成效突出的地方和行业给予政策、资源倾斜，对落实不力的主体进行明确问责；还要建立跨区域、跨行业的协同机制，鼓励减排潜力大的地区和行业与转型压力大的主体进行合作，形成全国一盘棋的协同效应。同时完善公众参与和监督渠道，让地方和行业的减排行动处在全社会监督之下，形成自上而下的约束与自下而上的监督相结合的落实体系。

“应对气候变化是一项跨领域、跨部门的系统工程，必须坚持系统思维、强化统筹协调。”上述生态环境部应对气候变化司负责人表示，为确保《规划》落地见效，将从三个方面抓好组织落实。

一是深化统筹联动。生态环境部将强化与相关部门的政策协同与工作联动，指导地方和行业有序推进应对气候变化工作，加强信息共享与联合调度，保障各方面步调一致、形成合力。

二是加强宣传培训。积极利用各类渠道解读《规划》，加强应对气候变化宣传教育、学科建设和能力建设，持续提升应对气候变化意识和能力，引导全社会形成绿色低碳生产生活方式，推动公众更广泛地参与应对气候变化行动。

三是开展跟踪评估。锚定2030年前碳达峰目标，系统推进应对气候变化各项工作，做好《规划》实施情况动态监测、中期评估和总结评估，确保顺利完成《规划》部署的各项目标任务。

记者手记

3000万吨减排目标背后是分类精准施策

白雪

近日，生态环境部会同国家发展改革委等部门联合发布《国家应对气候变化“十五五”规划》（以下简称《规划》），将非二氧化碳温室气体管控首次独立成章，并从加大甲烷排放控制力度、加强氧化亚氮排放控制、推进含氟气体排放控制三方面提出“十五五”期间控制非二氧化碳温室气体排放的主要举措。这意味着气候治理从以二氧化碳为重心，走向二氧化碳与非二氧化碳温室气体协同治理。

为什么单列甲烷、氧化亚氮、含氟气体？这“三大气体”的增温潜势分别是二氧化碳的数十倍、数百倍乃至上万倍，同等排放量下管住它们，增温控制效果更好。《规划》因此明确，加强非二氧化碳温室气体监测管控，到2030年形成3000万吨二氧化碳当量减排能力。

“十五五”规划《纲要》首次将非二氧化碳温室气体减排列为109项重大工程之一，《规划》则进一步将其细化为可量化、可考核的目标任务，并配套部署了非二氧化碳温室气体排放控制重大工程。这意味着非二氧化碳温室气体减排已上升为国家层面的“硬任务”。同时，不同排放源对应不同政策工具，也体现出治理思路从“粗放管控”向“精准施策”的转变。

更深一层看，口径扩围意味着减排半径扩大。这些排放源分布在能源、农业、化工、废弃物处理等行业，逐一管控，减排便从能源工业主战场扩展到经济社会全领域。煤矿瓦斯利用好了是清洁能源，放任排放则是强效温室气体，一收一放，正是治理价值所在。

应对气候变化，不能只算二氧化碳的“减法”，更要算全口径温室气体的“总账”。随着这些气体逐一被纳入治理框架，中国的气候政策工具箱更加完备，也为实现“十五五”减排目标提供了更全面的制度保障。