时隔21年上海启动地铁票价优化听证 专家建议系统性完善票费体系

中经记者 孙丽朝 北京报道

近日，上海市发展和改革委员会官网发布公告，上海市政府拟于2026年9月7日组织召开优化上海市轨道交通票价机制听证会，本次票价机制适用于全市轨道交通，不含磁浮线、金山铁路、市域机场线及以后开通的市域线。

上海现行地铁票价标准自2005年落地后沿用至今，已有21年。2005年9月之前，上海地铁基准票价为2元，6—16公里3元，之后每6公里增加1元。2005年9月15日，上海市调整地铁票价，基准票价由2元调整为3元，起乘里程6公里，6公里之后每10公里增加1元。

20余年时间里，上海轨道交通网络迅速扩张，客流规模、客运强度均位居全国前列。上海交通委发布的数据显示，2005年年底，上海轨道交通仅有5条线路，运营里程刚刚超过百公里。到2025年年底，上海轨道交通全网运营线路已达21条，运营总里程达到906公里。2025年全网轨道交通共计运送乘客37.1亿人次，位列全国第一，日均客流1015万人次，客运强度1.16万人次/公里·日，列全国第四。

轨道交通运营成本持续提升

近年来，昆明、重庆等多地地铁宣布调整票价。2025年4月，13年未调过价的昆明地铁执行新票价，缩小跳档计价间隔。同年7月，20年未调价的重庆地铁缩短起步价里程。今年年初，广州市也将地铁票价机制优化列入2026年市政府重大任务清单。

对于全国范围内集中出现的地铁调价浪潮，交通与发展政策研究所（ITDP）东亚区首席代表刘岱宗在接受《中国经营报》记者采访时表示，过去数十年，国内轨道交通以大规模新建扩张为核心导向，项目立项、发展考核均以新增线路、扩大客流规模为目标。各地依靠极低票价吸引市民乘坐，以此支撑轨道网络快速铺开。如今全国大规模轨交建设期基本落幕，行业发展重心彻底转向存量线路运营，核心诉求从追求客流规模转变为提升服务价值、保障长期运营可持续。“当前，多方面因素推动各地调整票价。一方面，运营刚性成本持续走高。轨交线路逐年老化，设备维保开支上升，人力、全线安保等投入同步增加。另一方面，轨道交通的城市功能定位持续升级。地铁早已不只是普通低价通勤工具，更是统筹城市空间布局、推动区域融合、发展绿色出行的核心基础设施。当下国内涌现出大站快线、跨市域轨道线路等多层次、差异化轨道服务，无法继续套用传统的平价计费逻辑。”

近几年来，我国城市轨道交通收支比长期维持在50%左右，即收入只能覆盖日常成本的一半。2026年3月31日，中国城市轨道交通协会（以下简称“城轨协会”）发布的《城市轨道交通2025年度统计和分析报告》显示，2025年全国城轨交通平均每人次公里运营收入0.92元，同比增加0.15元。平均每人次公里运营成本1.63元，同比增加0.14元。

票费体系亟待完善

“若长期依靠财政补贴低票价，补贴资金来源于全体纳税人，大量从不乘坐地铁的市民也在间接承担运营成本，存在公平性失衡问题。适度优化票价、建立使用者付费体系，相比全额财政兜底更为合理。”刘岱宗分析。

一位地铁运营企业人士对记者表示，城轨交通属于准公共产品，其运营票款收入、资源经营收益一般不足以覆盖运营成本，更谈不上覆盖投资成本。随着城轨交通规模的扩大、运营服务水平的提高，运营成本也在上升，而作为补偿运营成本的重要机制——票价调整机制却长期缺位。未来应建立与社会物价水平、居民收入水平挂钩的票价调整机制，形成政府、企业、社会合理分摊轨道交通成本的格局。

刘岱宗表示，一套完整的轨交票费体系由票价、票制、票务服务产品三部分构成，仅依靠直接涨价化解收支矛盾过于短视，系统性优化三者才能兼顾民生与运营。票价即大众直观感知的起步价、每公里加价标准；票制指计价规则，决定收费逻辑，包括一票制、分区计费制、分时差异化计费制等；票务服务产品指适配多元出行需求的配套产品，如周票、月票、通勤月封顶票、单日不限次票、旅游专用票等，有部分国家或地区推出轨交+公交+共享单车联票，一次购票可兑换多种公共交通出行额度，这也是票务服务产品的一种。差异化票务产品能有效平衡高频通勤人群、游客、低频出行市民的成本。

他建议，未来，国内城市地铁票费体系优化应按照四大联动逻辑。第一，与服务价值挂钩，线路时速快、准点率高、跨区域通勤功能强，可设置对应差异化收费；第二，与城市空间布局匹配，针对主城、卫星城、远郊组团推行分区计费，适配多中心城市发展格局；第三，与市民出行习惯适配，完善月票、日封顶票、联票等产品，区分通勤、旅游、老年人错峰出行群体；第四，与地方财政联动，结合地方财政补贴能力动态调整票价，在财政补贴有限时，可适度放开站内商业、广告等多元经营权限以补充收入。

城轨协会今年3月发布的数据显示，截至2025年年底，中国大陆地区共有58个城市开通城市轨道交通运营线路382条，运营里程13067.89公里。其中，地铁运营线路10004.89公里，占比76.56%。2025年全国城轨累计完成客运量333.83亿人次，同比增长3.49%；总进站量为199.05亿人次，同比增长2.81%。

（编辑：吴婧 审核：朱紫云 校对：颜京宁）