以城市更新为抓手助力治理增效

（来源：湖州日报）

转自：湖州日报

　　王昊

　　《城市更新“十五五”规划》提出，“到2035年，城市更新体制机制更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效”。城市更新不只是一项工程任务，更是对城市治理能力的一次重大考验。应把社会治理作为城市更新行动的核心关注议题，将社会治理目标贯穿城市更新全过程，让城市更新真正成为增进人民福祉、提升治理效能的重要抓手。为有效发挥城市更新的社会治理增效作用，需要从底层逻辑、价值坐标、机制路径、制度保障四个方面着力。

　　第一，深刻把握城市更新的治理逻辑转换。从世界城市发展的一般规律来看，城镇化进程呈“诺瑟姆曲线”的拉长“S”形轨迹，当城镇化率越过70%阈值，便由快速增长期转入平稳发展期。2025年我国常住人口城镇化率达67.89%，正处于这一历史性拐点，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在这一阶段，物理空间的更新不再是单纯的工程技术问题，而是一个深刻的社会重构过程。列斐伏尔在《空间的生产》中早已揭示，空间生产着社会关系，也被社会关系所生产。物理空间更新引发社会空间重构，社会空间格局又反向塑造更新路径的选择。城市更新在重塑物理空间的同时，必然引发原住居民去留、社区网络存续、邻里关系重组等社会空间的重构，而既有社会空间格局中的权力分布与利益格局，又反向塑造着更新路径的选择，二者相互嵌套、持续互构。由此，城市更新不能停留于以物理环境提升带动经济价值增值的单一逻辑，更不能被简化为“技术—经济”意义上的工程技术问题，而应走向空间改善、价值提升与治理优化的协调发展。衡量城市更新成效的尺度，不仅在于空间容量与经济产出的改善，更在于社会凝聚力、公共参与活力与基层治理能力的全面增强。从“工程思维”走向“治理思维”，是从单一技术理性走向系统、开放、动态的治理理性，是城市发展进入存量时代的逻辑必然。

　　第二，锚定人民城市理念下的城市更新价值坐标。城市更新治理逻辑的转变，最终要落实为价值的持续创造。治理逻辑回答路径选择，价值坐标决定方向归宿，脱离了价值坐标的治理容易在效率导向中迷失方向，而脱离了治理逻辑的价值也难以转化为实实在在的民生福祉。高质量推进城市更新是城市现代化建设的重要抓手，要全面践行人民城市理念，坚持问需于民、问计于民、问效于民。人民城市理念要求城市更新以人民群众的获得感、幸福感、安全感作为根本标尺，在城市更新的复杂利益格局中始终守住价值底线。因此，需要在实践中坚持三个统一：一是交换价值与使用价值的统一，城市空间首先是人民生活的容器，城市更新不能任由资本过度主导，政府应通过容积率调节、公益性用地配比、租金管控等政策工具的精准设计，保障原居民“留得住、住得好”；二是空间品质与社会公平的统一，更新行动在提升环境品质的同时往往伴随房价上涨与原居民外迁等连锁反应，应在规划设计阶段建立社会影响评估机制，主动识别并防范社会分异加剧等潜在风险，在空间提质的同时维系社区社会结构的包容性；三是更新速度与治理温度的统一，要以“绣花功夫”推进微更新，在细节处见人文关怀，以充分的协商与审慎的决策凝聚社区共识，让改造后的老街巷依然留得住烟火气、记得住乡愁情。

　　第三，探索社会治理嵌入城市更新的机制路径。价值坐标的实现需要落脚于系统性的机制构建。城市更新从“单向推动”走向“多元共治”，将政府、市场、居民等多元主体纳入协同治理框架，重点在于构建四项相互关联的支撑机制。一是凝聚共识机制。更新行动能否顺利推进，取决于能否在改造启动前形成多方共识。共识达成需要搭建真正意义上的协商平台，让利益相关方在方案形成阶段充分表达诉求、参与方案比选。共识凝聚不是简单的“说服”，而是制度化的利益表达与协调，使共识成为程序过程的结果而非行政意志的单向输出。二是社群再造机制。空间更新易，社群重建难。物理空间的改善可以在数月内完成，而社区社会关系的修复与再生则需要数年甚至更长时间的持续培育。若缺乏对社区内生治理力量的主动培育，更新项目便容易“竣工即终止”。社群再造，本质是将一条街道的物理更新转化为一个治理共同体的有机再生，在空间焕新的同时实现社会连接的重建与社区认同的回归。三是利益协调机制。城市更新涉及多元主体，各方利益诉求不一，成本与收益的分配是贯穿项目始终的核心命题。要推动建立合理的成本分担与收益共享规则，通过制度设计将“蛋糕”做大、分好，在博弈中寻求利益交叠的“最大公约数”，形成激励相容的制度安排，以规则正义化解利益冲突。四是全过程监督机制。城市更新牵涉千家万户切身利益，任何环节的疏漏都可能透支群众对改造行动的信任。监督不能止于竣工验收的事后追责，而要前置嵌入入户调查、方案公示、协议签约、施工管控、资金使用等关键节点，将监督职能从被动纠错转化为主动护航，以高质量的制度约束守护群众期盼。

　　第四，构建城市更新驱动治理增效的制度保障体系。要加快建立可持续的城市更新模式，完善相关政策法规，推进全周期管理制度建设。一是以分类施策夯实精细化治理根基。城市更新涉及老旧小区、历史文化街区、老旧厂区、产业园区、城中村等多种类型，每一类的产权关系、利益格局、更新路径各不相同，必须因地制宜、分类施策。针对不同类型更新项目，建立分类施策的制度体系，为精细化治理提供组织保障。二是以完善配套制度打通更新实践的堵点难点。城市更新特别是老旧住房自主更新、原拆原建等新模式尚在探索阶段，产权登记、公积金使用、金融信贷等配套制度仍难以精准适配实践需求，成为制约模式创新的关键瓶颈。应加快完善相关配套制度，打通制度堵点。三是以智慧化手段重塑社区治理形态。以制度创新引领技术创新，通过建立健全数据治理、平台运维、信息安全等基础性制度，将“数字孪生+社区治理”嵌入城市更新的制度框架之中。加强数字化、智能化基础设施建设，推进业务流程和服务模式数字化智能化转型，让更新决策更透明、居民参与更便捷、动态监督更有效。四是以持续运营守护更新成果的持久价值。要改变“重改造、轻运营”的思维，关键在于将全周期管理从理念倡导上升为制度安排，形成共建共治的全过程运维格局。建立运营成效的定期评估与动态调整制度，注重城市更新项目的运营前置，引导多元主体参与和监督，共同维护改造成果。全周期管理的核心，是防止更新成效的短期化倾向，使城市更新真正成为可持续的民生工程和发展工程。

　　载《光明日报》