从3.79亿到2.5亿，印尼镍矿政策转弯的背后

来源：环球时报

编者的话：今年以来，印尼收紧镍矿开采政策。在这背后，既是印尼政府对国际镍价此前持续低迷的回应，也有雅加达对资源可持续性开采的忧虑，更承载着印尼推动产业从原材料出口向高附加值加工升级的雄心。作为全球最大的镍生产国，印尼的政策调整牵动着全球产业链的神经。印尼保护本国利益的做法固然有其考虑，但相关举措却给本国以及包括中企在内的外资企业带来影响。有评论称，印尼需要在维护国家资源利益和拥抱产业合作之间取得平衡。

“力图从单纯卖资源转变为能定价、能收税、能主导规则的一方”

“南苏拉威西省和中苏拉威西省的几条生产线……基本将产量削减至50%以下。”6月5日，印尼镍工业论坛主席阿里夫在该国关键矿产会议上披露了这一数据。他表示，由于政府削减了镍矿开采配额，该国旋转窑电炉冶炼厂的产能利用率已从去年的84%下降至76%。印尼绝大部分镍矿开采集中在苏拉威西岛，那里很多小村庄已发展为镍矿开采和加工中心。当地工厂产能利用率的下滑，是印尼镍矿政策作用于产业的缩影。

据印尼国家通讯社安塔拉通讯社、英国路透社等媒体报道，印尼政府于去年12月首次宣布将严格监管镍产量。自今年初以来，印尼在镍行业推行了多项供给侧限制措施，包括将2026年镍矿开采配额从去年的3.79亿吨削减至2.5亿吨，同比减少34%；将镍矿工作计划与预算（RKAB）审批周期从三年一审改为每年一审；将镍矿基准价的修正系数从17%大幅提升至30%，同时对伴生的钴、铁和铬金属征收新税。此外，印尼政府规定，关键大宗商品的出口必须将国有企业印尼达南塔拉资源公司作为唯一的对外出口渠道，该规定将于今年9月1日开始实施，预计将影响印尼镍产品出口。

印尼是全球最大的镍生产国，产量占全球总产量的2/3左右。印尼镍储量占全球约42%至45%。印尼《雅加达邮报》称，该国能源与矿产资源部部长塔斯里夫表示，印尼的镍矿总储量为223亿吨，其中探明储量和估计储量分别为53亿吨和170亿吨。据美国“外交学者”网站介绍，印尼的镍矿主要被用于生产两种产品：一是用于生产不锈钢的镍生铁和镍铁；二是用于生产电动汽车电池的混合氢氧化物沉淀产品（MHP）。其中，镍生铁和镍铁占印尼镍加工产品的近80%，而MHP占比不足20%。

对于印尼控制镍矿开采的政策，该国国家经济委员会成员塞普蒂安表示，前几年供应过剩给镍价带来了持续压力，因此控制生产配额是必要之举，“如果我们不控制产量，我认为2026年我们将创造镍市场历史上最大的过剩”。这一担忧并非空穴来风——在过去4年，国际镍价从每吨3万美元暴跌至每吨不到1.8万美元，去年年底更是一度跌至每吨1.42万美元的低点。

2月4日，工人在印尼南苏拉威西省一家镍加工厂工作。

除了价格因素，资源的可持续性同样是印尼收紧镍矿开采政策的重要动因。暨南大学印尼研究中心副主任潘玥在接受《环球时报》记者采访时表示，雅加达方面测算过，如果按每年3亿吨的速度开采，该国镍矿的剩余可开采年限可能不到20年。对于一个将镍产业视为长期经济支柱的国家而言，这一数字并不乐观，因此放缓开采节奏也是在为未来留出余地。

产业升级政策亦是印尼政府限制镍矿开采的核心原因之一。印尼正在全力推动矿产资源的产业“下游化”。2009年，印尼出台法律，提出矿产资源必须在境内加工、提高附加值后方可出口的原则，成为该国“下游化”战略的开端。2014年，印尼首次实施未加工矿物出口禁令。2020年，印尼镍矿石出口禁令生效，要求出口商在印尼国内建设加工厂，以提高产业附加值和国际竞争力，推动印尼从单纯的资源出口国转变为资源加工国。据英国《经济学人》杂志报道，印尼希望在本土建立一条完整的电动汽车产业链。尽管实现这一目标难度很大，但印尼国家经济委员会主席卢胡特认为，该国到2027年有望成为电动汽车及电池的前三大生产国之一。

潘玥称，印尼政府的这一逻辑与智利调整锂矿政策、刚果（金）重谈钴矿协议如出一辙——资源国走到产业成熟阶段，都会力图从单纯卖资源转变为能定价、能收税、能主导规则的一方。

“中国投资支持了印尼镍加工产能的扩大”

“请多开采镍矿！”2020年，美国企业家、特斯拉首席执行官马斯克向全球矿业发出呼吁。彼时，他担忧电动汽车电池领域的爆发式增长将面临原料短缺。路透社称，印尼对此积极响应。该国镍矿产量从2020年的78万吨猛增至2024年的230万吨，同期在全球镍矿供应中的份额从30%跃升至70%左右。

国际媒体和业界普遍认为，中企的投资和技术促成了印尼镍矿产业的快速崛起。据路透社报道，中国资助并建设了印尼的镍产业，使后者在短短十年内成为全球最大的镍生产国。高盛集团今年2月发布的报告直言，多年来“中国投资支持了印尼镍加工产能的扩大”，进一步巩固了雅加达对国际市场的影响力。澳大利亚智库洛伊国际政策研究所也指出，中国是印尼镍矿的主要投资国和消费国。

印尼与中国在镍矿产业的深度合作，有力促进了该国经济的发展。根据美国战略与国际问题研究中心网站发表文章的数据，从2020年到2024年，印尼经济实现较大增长。

印尼《雅加达邮报》此前发文称，谁能够掌控关键矿产的生产、加工与贸易，谁就将塑造21世纪经济格局的轮廓，而印尼正处于这一转型过程的中心。还有观点认为，因为拥有镍矿等关键矿产资源，印尼的地缘政治地位也有所提高。

《纽约时报》2023年的一篇报道显示，中企的投资为印尼当地创造了大量就业机会。文章称，在中企投资前，苏拉威西岛很多民众以捕鱼、耕种等为生。年近60岁的当地居民贾马尔，此前已习惯了物资匮乏、就业机会极其稀少的境况，经常骑半个小时的摩托车去肯达里市建筑工地干活。在中企在当地建起冶炼厂后，贾马尔的女婿被雇用。贾马尔自己也找到一份为外来劳工修建宿舍楼的工作。他还在自家土地上建起七套出租屋，收入明显增加。

“政策的变化影响了几乎所有外国参与者”

印尼镍矿开采政策的收紧给国际供应链和不少企业带来影响。据美国《福布斯》杂志网站今年6月报道，国际镍业研究组织预计，去年国际市场约28万吨的镍供应过剩将在今年转为3.2万吨的短缺。

香港《亚洲时报》表示，印尼政策的变化影响了几乎所有外国参与者。路透社、《日经亚洲》等媒体举例称，法国埃赫曼公司参股的印尼纬达贝镍业在5月底用尽开采配额后停止了镍矿生产。日本住友金属矿山公司的冶炼项目则面临漫长的审批程序，日本贸易振兴机构已多次对印尼的政策环境表示担忧。韩国LG能源解决方案有限公司的镍下游业务因配额削减而受阻。新加坡投资者，尤其是活跃在资源和能源领域的投资者，正在应对印尼更严格的跨境外汇规则，利润汇回被大幅延迟。

中资企业同样受到影响。面对整体生产成本急剧上升，包括青山集团和华友钴业在内的主要中资镍生产商于5月初开始调整运营，部分企业着手削减产量。一名研究印尼镍产业的资深人士对《环球时报》驻印尼特约记者表示，网上自媒体流传的所谓“中国大型企业连夜搬走其设备”的消息为假新闻，但确实有一些规模较小的企业开始减产，甚至破产。

多家媒体称，印尼中国商会已致函印尼总统普拉博沃，表示中企是中印尼经贸合作的重要参与和推动方，对印尼的发展潜能保持乐观。不过，镍矿产业存在的一些问题导致综合成本上涨两倍，企业承担更大的营运亏损，也影响工业链上40多万人的生计。

有观点认为，印尼的一些镍产业政策给本国带来不少负面影响，例如政策环境的不稳定性正在动摇市场对印尼的长期信心。投资者热情削减已反映在印尼盾的表现上——自2026年初以来，印尼盾兑美元大幅贬值。2026年3月，惠誉评级将印尼主权信用展望从稳定下调至负面，理由是政策可信度减弱和不确定性增加。

上述资深人士还提出，镍在钢铁领域确实有一定需求，但在电动汽车电池领域的重要性一直在下降。这一观点得到其他媒体报道的支持。路透社称，很多电动汽车制造商正逐步转向无镍化学电池的研发。香港《亚洲时报》则表示，高镍三元电池曾经是主流产品，但如今正在逐步被不含镍和钴的磷酸铁锂电池所取代。此外，很多电动汽车生产商已推出不含锂、镍和钴的钠离子电池量产，进一步削弱了镍的战略重要性。“印尼必须在维护国家资源利益和拥抱产业合作之间取得平衡。”《亚洲时报》这样写道。

“印尼后续政策如何，还有待观察”

面对外企的担忧，印尼当地商会和政府已经作出回应。印尼企业家协会一位高层人士表示，外国企业的抱怨可以理解，因为印尼本地商界也已经数次向相关政府机构正式反映问题。印尼工商会主席阿宁迪亚近期表示，他已经注意到印尼中国商会的信函，并欢迎中国企业到访该商会进行沟通，商议如何从企业的角度解决相关问题。

在政府层面，普拉博沃5月13日在公开讲话中承认了印尼镍矿产业确实存在一些问题。卢胡特日前在接受《南华早报》采访时表示，普拉博沃即将与约20家在印尼投资的中国企业代表举行会晤。7月18日，来华出席世界人工智能大会的印尼经济统筹部长艾尔朗加称，印尼高度赞赏中国企业为印尼产供链建设和科技进步所作贡献，印尼将为包括中国在内的各国企业投资兴业创造良好营商环境。

在政策层面，印尼能源与矿产资源部7月10日宣布，不会全面上调全国镍矿开采配额，但是将为面临原料短缺问题的国内冶炼厂酌情增补，相关程序将极为严格。

上述研究印尼镍矿产业的资深人士表示，印尼后续政策如何，还有待观察。他认为，印尼政府后续可能根据市场情况对政策进行一些调整。