暂估价项目二次招标：发包人与总承包人招标组织主体实务边界

在工程总承包和施工总承包实践中，暂估价是一个常见但极易引发争议的概念。当暂估价项目达到依法必须招标的规模标准时，需要启动 “二次招标” 确定最终承包人与合同价格。而由哪一方组织本次招标 —— 发包人、总承包人，或是双方共同组织，直接决定各方权利义务划分，是工程履约过程中需要精准把握的实务要点。

一、什么是暂估价项目

暂估价，是指总承包招标阶段，专业工程、设备、材料等价格暂无法确定，招标人在招标文件中预先列明的估算价格。该部分价款先行计入总承包合同总价，待价格最终确定后纳入总承包合同据实结算。

暂估价本质属于临时预估金额，并非最终结算价格。签订总承包合同时，对应项目交易价格尚未锁定，先以估算价列入合同；后续通过招标或其他合规方式确定实际价格后，再调整合同价款。

暂估价适用范围主要分为三类：专业工程、货物（设备、材料等）以及相关服务。

二、什么情况下需要开展二次招标

暂估价项目并非一律需要二次招标，启动招标程序需要同时满足两项条件：一是该项目属于依法必须进行招标的项目范围；二是估算金额达到国家规定的必须招标规模标准。

依据《招标投标法实施条例》第二十九条规定：以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。该次招标发生于总承包合同订立之后，相对于总承包招标属于后续实施的招标，行业内习惯称之为 “二次招标”。

重要区分：法规仅设定 “应当招标” 的强制性义务，并未直接规定由哪一方作为招标人组织招标活动。招标组织主体优先按照总承包合同约定执行；合同无约定的，由发承包双方协商确定。

三、二次招标组织主体：合规操作模式分析

现行法律法规未通过强制性条文直接指定暂估价项目二次招标的实施主体。结合施工合同示范文本、工程总承包示范文本以及行业通行实践，主要存在三类合规操作模式。

（一）发包人（建设单位）组织招标

施工总承包模式下，发包人作为项目投资主体与产权方，可以作为招标人组织暂估价项目招标。该模式优势在于建设单位能够直接管控招标全流程，对投标人资质、实施方案、报价开展实质性审查，便于把控工程品质与投资成本。此种模式下，总承包人作为总包责任主体参与招标相关工作，但不承担招标组织职责。

（二）总承包人组织招标

发承包双方可在总承包合同中明确约定，由总承包人负责组织暂估价项目招标。该模式多用于发包人希望转移现场管理责任的场景。总承包人作为招标人实施招标工作时，发包人一般享有过程监管、方案审批、结果确认的权利。⚠️实务风险提示：若总承包人自身有意参与该暂估价项目投标，存在明显利益冲突，原则上不宜由总承包人担任招标人，优先选择由发包人组织招标。同时应当明确：总承包人组织招标的实施权限来源于合同约定，并非法律直接赋予。

（三）发包人与总承包人共同组织招标（联合招标人）

工程总承包项目中较为常见。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12 号）第二十一条仅明确暂估价项目满足条件应当依法招标，并未直接规定招标主体。工程总承包单位单独组织招标、与建设单位联合组织招标，均属于现行法律框架下允许的操作路径，具体实施方式由总承包合同约定，并结合建设单位管控需求选择。

四、联合体总承包情形下招标组织相关要点

工程总承包单位采用联合体模式承揽项目时，实务中容易混淆 “联合体总承包人” 与 “发包人和总承包人联合招标人” 两组概念，重点厘清以下规则：

1. 联合体整体为总承包合同唯一承包人，联合体牵头方可依据总承包合同约定，以联合体名义组织暂估价项目招标；

2. 联合体内部虽可进行专业分工，但未经合同明确约定，单一联合体成员不得单独以自身名义组织招标，避免招标人主体资格瑕疵；

3. 合同可以约定联合体与建设单位共同作为联合招标人组织招标。法律条文中并无 “联合承包人” 标准术语，规范表述为工程总承包单位（联合体）。

补充专项规则：依据《工程建设项目货物招标投标办法》相关规定，以暂估价形式包含在总承包范围内的货物达到法定规模标准的，应当由总承包中标人和建设项目招标人共同依法组织招标。该规则仅适用于货物类暂估价，专业工程暂估价无同等强制要求，实务中应当分类适用。

五、招标组织模式选择考量因素

1. 合同约定优先总承包合同中关于暂估价招标组织主体、流程、权责的书面约定，是履约首要依据，签约阶段应当细化落实，减少后期纠纷。

2. 风险与管控分配发包人组织招标，投资、质量管控力度更强，但招标管理工作量与责任更大；总承包人组织招标可减轻发包人日常管理压力，但必须配套完善发包人审核监管机制。

3. 项目自身特征技术复杂、专业性强的暂估价项目，可由具备相应专业能力的总承包单位组织；涉及公共利益、投资管控要求严格的项目，适合由发包人直接组织或作为联合招标人深度参与。

六、结语

暂估价项目二次招标，是暂估价标的满足法定范围与规模标准时必须履行的法定程序。现行法规仅强制要求达标项目依法招标，并未划定固定的招标组织主体。招标实施主体可以约定为发包人或者总承包人；工程总承包联合体项目，还可约定联合体单独组织招标，或是联合体与建设单位联合组织招标。准确厘清强制性法律义务与合同自治事项的边界，合理设置招标组织模式，有助于发承包双方防控履约争议。建设各方应当在总承包合同签约阶段，完整约定暂估价二次招标的组织主体、操作流程、各方权责、中标合同签约规则，从源头规避纠纷，保障项目顺利实施。