更好发挥政府债券作用

近年来，我国加大国债和地方政府债券发行力度，实施更加积极的财政政策，有力地增强了经济发展动能，但也带来了政府债务规模的较快增长。政府债务管理要在促发展与防风险之间取得平衡。“十五五”规划纲要提出“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，其中的关键是要用好募集来的资金，为经济行稳致远提供有力支撑。

促发展与防风险并不矛盾

衡量经济发展的主要指标是国内生产总值（GDP）增长。衡量政府债务风险的主要指标是政府负债率，即政府债务余额与GDP的比值。只要新增债务可以明显带动GDP增长，促发展和防风险便均可实现。

我国政府债务较大比例用于发展经济。发达国家的教训表明，“寅吃卯粮”式的福利性支出和超前消费无法持续。与发达国家政府债务主要用于消费性支出不同，我国政府债务中较大比例用于投资性支出。2026年《政府工作报告》提出，今年拟安排中央预算内投资7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设，安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元。上述用于投资的资金共计6.155万亿元，与中央和地方政府债务限额增加额11.89万亿元之比约为51.8%。

我国主要问题是GDP增速赶不上政府债务增速。根据财政部数据，2025年，我国国债余额41.2万亿元，增长19.3%，地方政府债务余额54.8万亿元，增长15.3%，与之相比，我国2025年GDP为140.19万亿元，名义仅增长4%。2025年，我国中央和地方政府合计的负债率为68.5%。假设2026年我国债务增加额等于年初预算设定的债务限额增加额11.89万亿元，如果要保持2026年政府负债率不高于2025年水平，那么我国2026年名义GDP增速需要达到12.4%；如果2026年名义GDP增速为5%，那么我国2026年政府负债率会上升4.8个百分点。虽然我国政府债务较大比例用于可促进经济增长的投资领域，但债务增长并没有带动经济规模同比例增长，其中的主要问题是政府投资效率不高。

提升政府投资效率是关键

增量资本产出率（ICOR）是衡量投资效率的核心指标，指每新增1单位GDP所需的资本新增量，数值越高代表投资效率越低，可直观解释当前大量政府债务投资未能有效拉动经济较快增长的现象。

我国投资效率处于历史较低水平。利用全社会固定资产投资代表资本新增量，生产法GDP代表产出，计算我国历年增量资本产出比指标。1993年，新增1单位GDP仅需0.95元投资，此后一路上涨至1999年的新增1单位GDP需要5.15元投资。2000年开始，投资效率振荡上行，2007年时达到新增1单位GDP需要1.89元投资。2008年国际金融危机之后，投资效率整体呈下行趋势，2025为新增1单位GDP需要9.68元投资，是2007年的5倍有余，多于1999年，投资效率处于历史较低水平。

提高投资效率需要优化资金投向。企业谋发展，需要生产有市场需求的产品。同样，宏观经济要想增长，就要进行能满足需求的投资。改革开放以来，我国有很多成功案例。20世纪90年代上半叶，我国居民消费热情高，但物资匮乏，为此我国对彩电、冰箱等家电开展大量投资，极大地满足了当时的居民消费需求，投资效率很高，1992年至1996年GDP增长率均超过10%。再如，21世纪初，我国加入世界贸易组织后，对外经贸迎来大机遇，大量以出口为导向的内外资企业投资落地，投资效率持续升高，2003年至2007年GDP增长率均超过10%。与之相比，当前投资形成的供给与需求的匹配度不高，增加的供给没有需求，有需求的领域供给不足，从而导致投资对经济增长带动不足，也就是投资效率偏低。

政府投资可以发挥积极作用。我国政府资金在投资领域具有很大话语权。2025年，中央预算内投资资金以及用于投资领域的超长期特别国债和地方政府专项债资金，共计6.135万亿元，约占当年全社会固定资产投资额49.1万亿元的12.5%。这里还需要考虑一些因素，包括政府资金通过政府和社会资本合作（PPP）模式等对民间投资产生撬动作用；全社会固定资产投资额中还包括银行贷款等渠道获得的融资，政府资金的介入更有利于投资项目获得银行贷款。可以看出，政府投资资金在我国固定资产投资中发挥了较大影响力。同时，政府投资资金作为财政政策发挥作用的重要手段，政策上的可控性较强。因此，解决我国投资效率不高问题，可以从政府投资资金使用上寻找突破口。

我国政府投资存在重规模轻效率问题。我国过去有很长一段时间处于短缺经济之中，物资匮乏，大量行业面临“供弱需强”的局面，需要投资的领域很多，投资效率很高。当时经济基础弱，资本匮乏且分散，投资本身是稀缺资源，各行业各地区通过条块管理模式分配投资资源，由此形成了对投资规模的重视和竞争。随着我国固定资本持续积累，生产能力不断提升，部分制造业领域在20世纪90年代开始出现供给过剩。1997年，我国不得不开始考虑投资效率问题，开始了国企改革三年攻坚，推动企业兼并和破产，治理重复建设问题。此后，我国不断经历投资过热、产能过剩、宏观调控的周期，除一些制造业领域外，基础设施、房地产等领域也陆续表现出“供强需弱”的特征，投资效率走低。当前，“重规模、轻效率”问题仍然存在，过度注重投资作为当期需求对GDP的一时拉动作用，对投资产生的未来供给是否有需求、是否有回报等长远问题重视不够，从而导致投资带动GDP增长能力不足，政府债务率不断攀升。

我国财政支出存在固化僵化问题。我国传统预算编制主要沿用“基数+增长”模式，以部门上年度预算收支为基数适度增长，由此出现了“护盘子、守基数、争资金”等现象，各项目资金分配存在“路径依赖”，每年编制预算“只能多、不能少”，个别部门“要谋事、先要钱”。一些低效项目可以长期占用财政资金，甚至部分地区和部门为了保明年预算而“年底突击花钱”。与此同时，一些具有明显经济和社会效益的项目却面临财政资金投入不足的难题，没有把资金用在“刀刃”上。

要把资金使用放在更优先位置

加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，大体上可以分为资金筹集和资金使用两个相互联系的部分。政府并不是为了举债而举债，要“以用定筹”，举债的目的是通过资金运用实现经济社会发展目标。因此，在构建政府债务管理长效机制过程中，要把资金使用放在更优先位置，在提升政府资金特别是政府投资资金使用效率上下功夫，优化政府投资方向和结构，促进经济平稳健康发展。

提升政府投资效率的关键是以需求为引领，优化投资方向。宏观需求分为消费、投资和净出口，需求引领投资就是抓住三大需求中切实存在的需求点，发挥好政府投资资金的带动作用，实现消费和投资、供给与需求的良性互动，推动经济增长。从消费方面来看，我国教育、医疗、养老、文化等服务消费，特别是高质量服务消费需求旺盛，但供给相对不足，可以成为投资发力点。从投资方面看，投资本身即需求，可以带动关联领域投资，需要在政府投资撬动更多社会投资方面下功夫，政府用更少的钱，干更多的事。从净出口方面看，加大关键核心技术领域投资力度，扩大对存在较大逆差的服务贸易领域的投资，实现投资与净出口之间的良性互动。

通过投资优化供给结构，构建我国全球竞争新优势。改革开放以来，我国加大制造业领域投资，取得全球竞争优势，成为“世界工厂”。随着传统制造业发展面临资源环境约束增强和要素禀赋优势减弱，我国传统发展模式面临的挑战越来越大，加之近年来外部形势愈发复杂多变，我国需要转向高质量发展，打造全球竞争新优势。高技术产业、知识产权使用费、旅行、运输、其他商业服务等，是我国贸易逆差的主要来源，是打造全球竞争新优势的可行方向，我国可以加大相关领域投资力度，优化供给结构，提升新领域的全球竞争力。同时，通过投资方向匹配新需求，提升整体投资效率，推动经济稳步增长。政府投资可以在其中发挥重要引导作用，一方面是政府资金的投入，另一方面是相关行业主管部门的配合，以及相应的体制机制改革。

科学合理界定政府投资范围，更好带动社会投资。要从政府与市场关系的高度，认识和界定政府投资范围，坚持“有所为有所不为”。政府主导的投资，应主要集中在涉及国家安全、关系国计民生的领域。对于其他具有公共属性的投资领域，如社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步等，可以采取政府和社会资本合作模式，通过持续推进体制机制改革创新，优化政府投入方式，提升政府资金使用效率。对于市场能有效配置资源的领域，政府要避免介入，为社会投资留出更多空间。

加大教育领域投资，推进教育强国建设。留学一直是我国服务贸易逆差的主要来源。当前，我国教育质量与国际先进水平还有差距，高等教育阶段留学规模很大，甚至很多学生在中学阶段便选择出国留学。要持续加大教育领域投资力度，增加普通高中学位供给，有序扩大优质本科教育招生规模，提升人民群众教育获得感。加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科，扩大研究生培养规模，稳步提高博士研究生占比，全面提高人才自主培养质量。扩大教育领域对外开放力度，高质量推进国际产学研合作，加强“留学中国”品牌和能力建设，吸引外国青年来华学习。

加大医疗领域投资，推动医疗服务高质量发展。当前，我国医疗服务供给特别是优质医疗服务供给不足，就医体验是居民抱怨最多的问题之一，居民境外就医是我国服务贸易逆差的主要来源之一。要根据各级各类医疗机构功能定位，有针对性地加大投资力度，探索“商改医”等新模式，支持公立医院病房改造，提升人性化水平和体验感，改善居民就医条件。鼓励医疗护理领域投资，支持医疗护理服务从零散化向标准化、规模化转型。加大创新药、医疗器械、“人工智能+医疗”等领域投资力度，充分利用科技手段，提升医疗服务水平，降低医疗服务费用。扩大外商独资医院开放试点，吸引境外患者来华就医。

加强财政科学管理，管好用好财政资金。2025年和2026年《政府工作报告》都提到“深化零基预算改革”。要在预算编制时，不考虑以往预算安排基数，而是根据实际需求、财力状况、事项轻重缓急等统筹核定支出预算，打破支出固化格局，增强预算安排适配性。加强财政科学管理，优化预算业务流程，健全支出标准，让预算资金与政策取向、重点任务、使用绩效相匹配，有效提升财政资金配置效率和使用效益。深化基础设施投融资体制改革，通过规范实施政府和社会资本合作新机制，更好利用财政资源，提升政府投资效率。拓展财政科学管理覆盖面，将效率考量纳入财政支出全过程，横向到边、纵向到底，贯穿从中央到地方，从财政部门到各支出部门和预算单位的全流程各方面。充分利用好信息化、数字化、智能化技术手段，技术赋能财政科学管理，提升财政决策和管理的科学性。

（中国国际经济交流中心副研究员 孙晓涛）