生态环境法典“从旧兼从轻”适用：处罚轻重如何比较？丨美丽中国有“典”护航

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）第1057条规定，“实施行政处罚，适用违法行为发生时的生态环境法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，生态环境法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”该条款中明确的“违法行为发生时”，即“从旧”，体现的是“法不溯及既往”原则；而“作出行政处罚决定时”，即“从轻”，体现的是“有利于当事人”原则。根据从旧兼从轻规则，对于环境违法行为发生在8月15日法典实施之前，而行政处罚决定的作出在8月15日之后的情形，原则上适用旧法，若法典处罚较轻则适用法典。处罚轻重如何进行比较？本文试作简要探讨。

一、行政处罚轻重比较的对象为法条规定的处罚

行政处罚可区分为法定处罚、决定处罚和执行处罚，三者分别对应法律法规规定的处罚、裁量后决定适用的处罚和对当事人实际执行的处罚。法律适用的选择无需考虑处罚的执行，只涉及法定处罚和决定处罚。生态环境法典第1057条关于“新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定”的表述，明确了比较对象是法条规定的处罚，而非裁量后决定适用的处罚。

二、同种类行政处罚的比较：罚款

1．数值式与数值式的比较

例如，对未按许可证排污行为的罚款。生态环境法典第1103条规定的处罚范围为10万元—100万元，排污许可管理条例第34条规定的处罚范围为20万元—100万元，从上限来看两者都是100万元；从下限来看，生态环境法典为10万元，排污许可管理条例为20万元，则法典较轻。

2．倍率式与倍率式的比较

倍率式罚款首先涉及罚款基数的确定。生态环境领域的罚款基数主要有以下几种：（1）应缴纳倾倒费数额；（2）货值金额；（3）违法所得；（4）建设工程合同价款；（5）未清缴的碳排放配额清缴时限前一个月市场交易平均成交价格。

例如，对单位燃用不符合质量标准的煤炭、石油焦的罚款。生态环境法典第1117条规定的处罚范围为货值金额的1—5倍，大气污染防治法第105条规定的处罚范围为货值金额的1—3倍。先比较上限，大气污染防治法为3倍，法典为5倍，则大气污染防治法较轻。

3．数值式与倍率式的比较

根据案件确定的罚款基数，乘以法条规定的倍率换算成倍率式的罚款幅度，再与数值式进行比较（无需裁量）。

例如，对未批先建行为的罚款。按照案件确定的建设项目总投资额，乘以1％—5％的倍率换算成环境影响评价法的罚款幅度，再与法典规定的罚款幅度进行比较。如对报告书类项目，假设建设项目总投资额两亿：若是一般情节，则法典第1095条规定的处罚范围为20万元—100万元，环境影响评价法第31条按照1％—5％的倍率换算后的处罚范围为200万元—1000万元，法典的上限较低，则法典较轻。若是严重情节，则法典对应的处罚范围为100万元—1000万元，环境影响评价法对应的处罚范围为200万元—1000万元。两者上限相同，法典的下限较低，则法典较轻。

三、跨种类行政处罚的比较

前文提到，行政处罚的种类主要包含警告等13种。从理论上说，以上处罚又可划分为五类：

（1）申诫罚，如警告、通报批评；

（2）财产罚，如罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（3）资格罚，如暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（4）行为罚，如责令关闭、责令停产停业、限制开展生产经营活动、限制从业；

（5）人身罚，如行政拘留。

不同种类的行政处罚之间无通用换算表，可参照以下维度开展比较：

1．从权益损害的维度开展比较

申诫罚是通过损害声誉以达到惩戒目的，其中警告是通过书面形式促使当事人纠正错误，通报批评则通过公开谴责扩大警示效应，谴责程度通常重于警告。财产罚是通过剥夺、损害财产权利和利益来实现惩戒。资格罚是通过限制或剥夺行政许可资格来惩戒违法行为。行为罚，是通过限制或剥夺特定行为能力来实现惩戒，并防止类似行为的再次发生。人身罚针对人身自由，是最严厉的行政处罚。

2．从设定权限的维度开展比较

不同种类行政处罚的设定权限的层级不同。立法法规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章。其中，法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚；国务院部门规章、地方政府规章可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。可见限制人身自由处罚的设定权限层级最高，吊销营业执照处罚的次之，警告、通报批评以及一定数额罚款的设定权限层级则较低。

3．从执行程序的维度开展比较

不同种类行政处罚触发听证程序的门槛不同。《生态环境行政处罚听证程序规定》指出，以下行政处罚具有听证权：对公民处以五千元以上、对法人或者其他组织处以二十万元以上罚款；没收违法所得或者没收非法财物价值总额达到一定数额；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可；限制开展生产经营活动、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业等较重的行政处罚。以上处罚种类涵盖了行为罚、资格罚和较大数额的罚款，也侧面反映了相关制度对其严厉程度的考量。

综上，各种类行政处罚中，人身罚最重，行为罚和资格罚次之，财产罚要结合罚款数额判定，申诫罚最轻。实践中跨种类行政处罚的轻重还需结合当下权益损害、后续长期影响等因素综合判定，需要在与实践的互动中逐步完善比较体系。

作者单位：浙江省台州市生态环境局