专家解读 | 扩面提质 区域共建 推动“无废城市”由“建设”向“建成”迈进

近日，生态环境部会同相关部门印发《固体废物污染防治“十五五”规划》，提出要高质量推进“无废城市”建设。这与美丽中国建设要求一脉相承。《规划》的出台，标志着我国“无废城市”建设迈入“扩面提质、区域共建、系统深化”的新发展阶段。站在“十四五”坚实基础上，“十五五”时期将以“无废指数”为牵引，构建点、线、面相结合的立体化治理体系，推动“无废城市”由“建设”向“建成”迈进。

“十四五”奠定坚实基础：从试点破冰到系统成势

“十四五”时期，生态环境部会同相关部门推动“113+8”个城市及地区高质量完成建设任务，为“十五五”时期深化推进积累了宝贵经验。“十四五”时期的生动实践充分证明，“无废城市”建设是一项基础扎实、路径清晰、成效显著的系统工程。

一是推进机制全面建立，多元共治格局初步形成。生态环境部组建工作专班及技术帮扶工作组，开发信息化平台，连续四年召开全国推进会，开展13期线上“微课堂”，为地方提供精准技术指导。科学的评价机制逐步完善，各地根据《“无废城市”建设进展评价办法（试行）》开展评价，评价结果显示，2024年参评的109个地级城市平均得分达88分，37个城市成效显著，体现了建设的整体水准。金融要素保障取得突破，北京银行推出全国首个“无废贷”专项产品，截至2025年底发放贷款66亿元，为项目建设注入了强劲动力。

二是区域共建态势由点及面，省域协同走向纵深。截至目前，北京、重庆、天津、上海、江苏、浙江、山东等12个省份印发全域建设方案，10个省份制定梯次推进方案，成渝、长三角、粤港澳、京津冀及长江中游地区纷纷开展区域合作，建立跨省市协同机制，宜昌—荆门—荆州—恩施、长春—吉林等地积极探索跨市域共建路径，区域一体化治理格局初具雏形。

三是重点领域瓶颈有效破解，治理效能大幅提升。“十四五”期间，“113+8”个城市及地区累计投入资金约9600亿元，新增各类固体废物处理能力约10亿吨/年。各地针对长期存在的固废治理顽疾实施攻坚。贵州开展27个煤矸石填沟造地试点示范项目，将消纳煤矸石5900万吨；山东实施大宗工业固废回填项目38个，可消纳固废7500万吨；辽宁已组织开展回填项目11个，可消纳粉煤灰、炉渣约2140万吨。鄂尔多斯市工业固废综合利用率从37%跃升至74%，昆明市磷石膏综合利用率从12%提高到97%，滨州市赤泥综合利用率从9%提升至21%，上海市探索飞灰资源化利用，预计2026年底实现飞灰零填埋，一系列标志性成果为全国提供了可复制、可推广的实践范本。

四是保障体系不断健全，长效治理基础更加坚实。河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、河南、云南、安徽等10省相继制修订《固体废物污染环境防治条例》，将“无废城市”建设要求纳入地方法规；上海专门出台《上海市无废城市建设条例》，为该项工作构建起专项法律框架。长三角建立一般固废跨省利用备案直传系统，开展两轮跨省界非法转移“百日行动”，立案查处55起，有效遏制了非法倾倒乱象。全国累计建设“无废细胞”5.87万个，杭州、苏州、三亚入选全球“20个迈向无废的城市”，“无废”理念深度融入社会发展肌理，全社会共建共治共享的格局基本形成。

“十五五”时期核心任务：扩面提质与改革引领

展望“十五五”，《规划》明确提出支持约200个城市开展建设，推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区全域共建，在美丽中国先行区及有条件的省份建成一批“无废城市”。为实现这一战略目标，必须聚焦补齐能力短板与强化智慧监管、分类施策打通微观场景以及深化区域共建与联防联控三个维度持续攻坚。

一是补齐能力短板与强化智慧监管。全力推进危险废物“1+6+20”重大工程建设，即打造1个国家危废风险防控技术中心、6个区域技术中心和20个特殊类别危废集中处置中心。深入开展非法倾倒处置固体废物专项整治，综合运用卫星遥感影像比对、无人机巡航以及AI视频识别技术等现代技术手段强化快速发现与溯源，对省界、市界接合部以及废弃厂房、闲置院落、河道沿岸等重点区域开展常态化扫描，完善全国固体废物信息化监管“一张网”，打通全环节数据壁垒，实现全过程闭环管理与可追溯，彻底消除跨省转移的监管盲区。针对历史遗留的尾矿库和废渣堆场，实施分级分类整治与生态修复，消除存量风险。

二是分类施策打通微观场景。在生产端，联合工信部研究编制“无废园区”“无废企业”建设评价标准，持续开展典型案例征集，争取到2030年培育遴选60个“无废园区”“无废企业”典型案例。聚焦钢铁、有色、石化、化工等重点行业“无废化”改造，进一步支持中石化、国能、宝武、中化等中央企业及大型民营企业开展“无废集团”建设，充分发挥大型集团带头作用。探索“无废供应链”，将“无废”要求嵌入生产全生命周期。在社会端，组织开展各地“无废细胞”实施方案、建设指南、评价标准等文件汇编及论证，梳理分析各地各类“无废细胞”建设先进经验，研究编制国家层面系列“无废细胞”建设指导文件。

三是深化区域共建与联防联控。打破行政壁垒藩篱，推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区等重点城市群全域共建，立足城市群资源禀赋与产业结构，统筹规划建设区域性大宗工业固废协同利用基地和危险废物集中处置设施，建立区域设施能力“白名单”互认机制，形成城市群绿色发展的系统工程。统一区域内的建设指标体系和技术规范，共建区域固废大数据平台，建立“线索互联、案件互通、证据互认”的联合办案机制，常态化开展跨区域联合执法“百日行动”或专项打击，严厉打击“恶意倾倒、非法转移”行为，形成跨区域监管的震慑合力，实现从单城推进向城市群协同治理的历史性转变。

“十五五”保障措施：评价驱动、点线面共进

为确保上述任务落地见效，必须构建强有力的保障体系，形成“点活、线通、面广”的立体化推进格局，最终实现由“建设”向“建成”的跨越。

一是有序推进“十五五”“无废城市”建设。尽快明确“十五五”时期建设范围。充分调动各级政府积极性，各省加强统筹协调，健全常态化交流与激励机制，推动新建与已建城市互学互鉴，对成效突出的城市实施资金奖补和政策倾斜。城市层面要坚持系统谋划，精准补短板、强弱项，建立任务清单和项目清单，明确时间表、路线图。新建城市要摸清家底、对标先进、有序铺开，确保“无废城市”建设开好局、起好步。

二是强化评价结果的刚性约束。根据两年试行情况，修订完善《“无废城市”建设进展评价办法》，持续开展年度进展评价。研究提出“无废城市”建成指标，在此基础上，构建综合、客观、动态反映固体废物治理水平的“无废指数”评价体系，指引从“建设”向“建成”过渡。严格落实目标责任制，推动“无废城市”建设行稳致远。研究建立“无废城市”建成后的长效评估与动态退出机制，实现“无废城市”可持续管理。

三是构建全方位宣传动员体系。坚持国内与国际双向发力。在国内加强“中国无废城市建设”“无废中国”等微信公众号的品牌打造和成果展示作用。在“国际无废日”、“六五世界环境日”等重要节点，开展形式多样、内容丰富的“无废”主题宣传活动。在国际利用“国际无废日”的契机，依托巴塞尔公约亚太区域中心，深度推动“国际无废城市网络”建设，持续推介中国城市优秀案例，向世界输出“无废城市”建设的中国智慧，提升我国在全球环境治理领域的话语权和影响力。

面向未来，“十五五”时期的“无废城市”建设，将构建起政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的多元共治格局，全面支撑“无废城市”由建设迈向高质量建成，为全面推进美丽中国建设、提升固体废物治理现代化水平、助力全球可持续发展贡献更为磅礴的力量。

（作者为 巴塞尔公约亚太区域中心执行主任/清华大学环境学院教授 李金惠 、 巴塞尔公约亚太区域中心助理主任 赵娜娜 ）

来源 | 生态环境部固体废物与化学品司

编辑 | 邹祖铭