184国分歧，全球塑料条约僵持，新主席能否破局？

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2026年初，全球塑料污染条约谈判仍陷僵局。2月，智利外交官胡里奥·科尔多诺（Julio Cordano）出任联合国政府间谈判委员会（INC）主席，被寄望于打破僵局。他坚持联合国协商一致原则，拒绝对替代路径置评，并强调塑料危机无法单方面解决，共识是唯一出路。观察员对协商一致能否促成生产国大幅限产，看法从乐观到怀疑不一。

科尔多诺上任前，INC自2022年启动谈判以来屡次错过2024年原定期限。目前184个缔约国分裂为两大阵营：约70国的“高雄心联盟”要求具有约束力的生产限制，而少数石化生产国组成的“志同道合集团”仅主张自愿性废物管理与回收。下一轮正式谈判预计最早在2027年3月。

科尔多诺婉拒Mongabay的采访，但以书面形式回应了提问。他自1996年从事外交，曾任智利气候变化公约和海洋法公约的首席谈判代表，经验丰富。

胡里奥·科尔达诺，联合国政府间谈判委员会（INC）新任主席，负责全球塑料污染条约。图片由IISD/ENB/Mike Muzurakis提供。

访谈正文

以下是Mongabay的提问和他的回答，为清晰简洁起见略有编辑。

Mongabay：作为联合国政府间谈判委员会新任主席，您承担着一项艰巨但至关重要的使命，即协调各方的不同议程，团结各方就一项有效的全球塑料条约达成协议。您认为自己为何适合这项工作？

胡里奥·科尔多诺：关于塑料污染的条约是一项国际合作的工具，需要每个人贡献力量并参与其中。作为主席，我的意图是帮助（各国）代表团相互接触，并希望能找到共同点。我参与过许多类似的联合国谈判进程，希望能尽我所能实现这些目标，同时铭记这最终是一个由成员国主导的进程，委员会成员——各国政府——才是在驾驶座上的人。

Mongabay：自二月份就任主席以来，对于没有投票支持您的国家，您如何向他们说明您将如何解决他们的关切？

胡里奥·科尔多诺：我认为委员会内部是非常团结的，我没有感受到成员之间存在什么分歧。我想我们都明白我们肩负着使命和任务，这创造了一种共同的目标感。同时，我有机会与联合国所有区域进行交谈，并听取了各方的关切。我看到存在非常合理的愿望和关切，我的目标是尝试看看我们如何能够协调这些愿景。这需要一定的务实精神和灵活性，我在当选时就表达了这一点。

图片：2026年2月7日，科尔多诺就任INC主席时的全体会议现场。图片来源：IISD/ENB/Mike Muzurakis

Mongabay：我知道这是一个棘手的问题，但您计划如何打破“高雄心联盟”和塑料生产国“志同道合集团”之间的僵局？您鼓励开展什么样的闭会期间工作，以推动双方更接近妥协？

胡里奥·科尔多诺：所有国家都需要相互靠拢。作为主席，我的方法是倾听各方意见，并创造空间进行富有成效的讨论，以求相互理解。我特别强调透明度、包容性和可预测性的原则。我的感觉是，如果我们有一个清晰的流程，并遵循既定的路线图，这就能为弥合各方提案创造良好势头。

Mongabay：有人认为联合国的谈判进程已经失效，在条约协商一致要求带来的障碍被消除之前，无法继续推进。您认为能否通过协商一致批准一项可行的条约？还是必须改变规则，允许多数表决？

胡里奥·科尔多诺：我想每个人都会同意，我们必须继续尽一切努力，在协商一致的基础上取得雄心勃勃的成果。

图片：俄罗斯联邦代表弗拉基米尔·列涅夫在2026年2月INC全体会议上提出程序问题。“志同道合集团”由石化生产国组成，主张达成一项侧重于塑料废物管理和回收的自愿性条约，而非限制塑料生产。其成员包括巴林、中国、古巴、伊朗、科威特、沙特阿拉伯和俄罗斯，美国经常支持其立场。图片来源：IISD/ENB/Mike Muzurakis

Mongabay：最终的条约应包含哪些要素？它应当具有约束力吗？是否应纳入生产限制，还是只关注下游的回收和再利用，或者其他方面？某些化学品是否应被限制或禁止？

胡里奥·科尔多诺：启动这一进程的联合国环境大会第5/14号决议明确指出，条约可以包含自愿性和约束性条款。先前草案文本中包含的内容，表明了成员们正在考虑的问题范围。至于具体问题，这些都需要成员们来解决。

Mongabay：世界已经被大量塑料废物污染。应考虑哪些融资机制来支付清理费用？由于大量塑料产自全球北方，而许多废物被处置在“全球南方”，富裕的生产国是否有义务帮助支付较贫穷国家的清理费用？

胡里奥·科尔多诺：这是在委员会背景下进行的另一项重要讨论。现有的塑料污染是一个挑战，常常被认为是迫切需要完成这一进程的最明显迹象之一……但挑战包括污染的规模和集中程度、泄漏到环境中的塑料类型，以及有哪些（缓解）方案可用。这需要在实施手段方面进行专门讨论。

Mongabay：您未来会议的时间表是怎样的？您希望何时能达成协议？

胡里奥·科尔多诺：在我给委员会的第二封信中，我提出了一份路线图，包括非正式线上和线下会议。其中一次线下会议将于2026年6月30日至7月3日在内罗毕举行，由委员会各代表团团长参加。与此同时，还将进行一系列已经启动的线上磋商和成员交流。我还打算与观察员组织进行直接对话，以确保我们分享信息，并从他们的建议和经验中受益，认可他们的宝贵贡献。

图片：巴巴多斯代表马修·安东尼·威尔逊。巴巴多斯是约70个“高雄心联盟”成员国之一，该联盟支持一项具有约束力的条约，限制塑料生产并禁止最具毒性的塑料类型。图片来源：IISD/ENB/Mike Muzurakis

未解之谜与前进之路

科尔多诺没有回应Mongabay提出的关于具体执行机制、某些塑料污染问题是否可以在条约之外处理（例如通过现有的《巴塞尔危险废物公约》），或者“意愿联盟”是否可以制裁或拒绝接受来自不合作国家的塑料废物等书面问题。

他也拒绝回答是否支持“启动并加强”的谈判进程，即初始条约只包含易于达成共识的要素（可能涉及再利用或废物运输），留待日后将更具争议性的内容（如塑料生产限制）纳入协议的可能性。

自上任以来，科尔多诺已致函各缔约国代表团，敦促他们前进。第一封信涉及“应指导我们工作的基本原则，特别强调透明度、包容性和可预测性。”第二封信侧重于在下一轮尚未安排的主要谈判会议（即INC-5.4）之前所需的方法和活动。在第三封信中，科尔多诺写道：“我们确实处于INC谈判的最后阶段……我们必须怀有紧迫感，在准备最终文书时不急不躁地完成我们的工作。”

图片：INC谈判进程的观察员担心他们的观点不会对全球塑料污染条约的最终形态产生重大影响。图片来源：Greenpeace / Violaine Martin / IISD/ENB/Mike Muzurakis

一个分裂的世界

鉴于各方之间存在众多分歧，INC条约观察员对未来条约和科尔多诺的任命也持有截然不同的观点。

美国绿色和平组织全球塑料运动负责人格雷厄姆·福布斯表示，自2022年谈判开始以来，世界经历了巨大的地缘政治变革。最近，美国-以色列对伊朗的战争给依赖化石燃料和塑料产品的经济体带来了冲击，尤其是在东南亚。“伊朗战争造成的全球动荡确实凸显了一个依赖塑料和化石燃料的全球经济对世界各国来说是不可持续的，也是脆弱的，”他说。

福布斯还谈到了条约僵局：“有一点很清楚，我们不能继续重复同样的做法而期待不同的结果。我们从经验中知道，基于协商一致的进程不会产生结果。”至于科尔多诺的角色，他补充说：“他的工作是制定一个能够产生有意义协议的进程。”

然而，“进程如何展开，有点像一场观望游戏，”海洋保护协会结束海洋塑料项目副总裁尼克·马洛斯说。“也许（伊朗战争）会说服那些摇摆不定的国家”，它们需要使其经济摆脱对化石燃料和石化产品的依赖。

图片：利害关系：加纳和全球各地的塑料污染正成为一场前所未有的环境和公共卫生危机。图片来源：Muntaka Chasant via Wikimedia Commons (CC BY-SA 4.0)

塑料与气候项目主任霍利·考夫曼则看到了乐观的理由。“科尔多诺在非常困难的情况下做得非常出色，”她说。“与他上任前的情况相比，简直是天壤之别……他在尽最大努力与各方协商，并努力实现包容性和透明度……话虽如此，基本面没有改变，并且超出了任何主席（仅凭自己）能够应对的范围。”

非政府组织“摆脱塑料”提供给Mongabay的一份声明指出，“新主席的选举为谈判注入了一些活力，但这本身不会带来实质性改变。”该组织在赞扬科尔多诺与持不同立场的利益相关方进行磋商的同时，也写道，令人担忧的是“实质性的谈判和决策正在没有任何机制让观察员参与的情况下进行……由于观察员的参与受限，我们非常担心最终产生的条约文本将是一个重大妥协，无法有效解决（塑料污染）问题。”

有一件事是科尔多诺、各方和观察员都同意的：世界每拖延一年，就会多发生一年的无限制塑料倾倒。负责谈判的联合国环境规划署警告说，每年“有1900万至2300万吨塑料废物泄漏到水生生态系统中，污染湖泊、河流和海洋。”

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