全国碳市场四周年观察与反思

来源：市场资讯

（来源：能源新媒）

文/朱波

作者供职于东莞市粤湾新能源有限公司

2021年7月16日上午9时30分，在上海环境能源交易所，随着一声锣响，全国碳排放权交易市场正式上线交易。首笔交易以52.78元/吨的价格成交16万吨，全场响起掌声。

随后，全国碳价走势堪称跌宕起伏。从开市初的48元/吨起步，2024年4月首次突破100元/吨，此后稳定在80元上方运行。进入2025年后价格回落，最低跌至当年10月20日CEA24（碳排放配额24）收盘价38.48元/吨，击穿40元/吨关口。随后逐步回升，至2026年3月价格稳定在82元/吨左右。

在市场覆盖方面，第一个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2162家，年覆盖温室气体排放量约45亿吨二氧化碳。2024履约年度（2025年履约）纳入重点排放单位增至3378家（其中发电行业重点排放单位2087家，钢铁行业重点排放单位232家，水泥行业重点排放单位962家，铝冶炼行业重点排放单位97家），年覆盖二氧化碳排放量约81.94亿吨。我国碳市场已成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。

四年前，人们担心的是：数据准不准？交易活不活？履约完不完得成？今天人们关心的是：扩容行业配额分配紧不紧？有偿分配何时引入？有偿分配比例是多少？碳价往哪走？机构何时纳入？这四年，全国碳市场究竟经历了怎样的成长？从“懵懂上路”到“初具锋芒”，它走过了怎样的历程？

01

第一个履约周期：蹒跚学步

从零到一：制度框架的搭建。全国碳市场的诞生，源于一套制度体系的快速构建。2020年底，《碳排放权交易管理办法（试行）》出台，奠定了部门规章基础。2021年3月，《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施》等技术规范密集发布。全国碳市场管理平台、注册登记系统、交易系统三大信息系统同步建成。

首秀答卷：数据与履约的考验。第一个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2162家。彼时，除深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆、福建等试点碳市场所在省市的发电企业因参与过地方试点交易而具备些许履约经验外，其他省份的企业几乎是第一次填报碳排放数据，对MRV（监测、报告、核查）流程完全一头雾水。

出乎许多人意料的是，首个履约周期履约完成率达到了99.5%。截至2021年12月31日，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元，成交均价42.85元/吨。

这一成绩背后也有隐忧：第一个履约周期最大的挑战是时间紧、任务重，从启动交易到第一个履约截止，只有5个月时间。交易集中在履约期前，呈现明显“潮汐现象”；绝大部分企业被动履约，完全缺乏主动交易意识。一位北方发电集团碳资产管理负责人回忆：“第一年我们完全是‘赶考’状态。年底前突击买配额，生怕完不成任务被通报。后来复盘发现，如果早点规划，成本能省下一大截。”

数据造假风波：成长的代价。2022年3月，生态环境部公开通报四家机构碳排放报告数据弄虚作假典型案例。经查，中碳能投科技（北京）有限公司篡改伪造检测报告，利用可编辑的检测报告模板，篡改内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司等控排企业元素碳含量检测报告的送检日期、检测日期、报告日期、报告编号等重要信息，将集中送检伪造成分月送样、分月检测。

更令人震惊的是，该公司授意指导多家控排企业临时制作煤样代替2019、2020年的月混合煤样补测元素碳含量。与此同时，北京中创碳投科技有限公司等核查机构存在核查履职不到位、核查工作走过场等问题，部分核查报告“挂名”现象突出，对控排企业碳排放报告中存在的明显问题“视而不见”。

青岛希诺新能源有限公司在现场核查时“走一走、拍拍照”，未对重要文件进行核实，甚至在控排企业没有煤质检测原始记录的情况下，虚构核查报告内容，写明已核对原始检测记录。辽宁省东煤测试分析研究院有限责任公司则为集中补测元素碳含量的控排企业出具虚假分月报告，并伪造原始检测记录，帮助企业规避使用缺省值。

这一系列事件，给我国刚刚起步的碳市场敲响了警钟。数据质量，成为碳市场的“生命线”。

02

第二个履约周期：市场复兴

量价齐升：市场开始“热”起来。第二个履约周期，全国碳市场交出了一份亮眼的成绩单。2024年，全国碳市场碳排放配额总成交量为1.886亿吨，总成交额达到181.135亿元，创2021年市场启动上线交易以来年度新高。交易价格显著攀升，2024年成交均价96元/吨，同比上涨41%。

驱动这一轮量价齐升的因素是多重的：配额分配方案收紧，发电行业基准线下调，企业预期履约缺口增大，履约压力增大；市场预期改变，更多企业意识到碳资产有价、碳配额可变现；配额结转政策尚未明确，卖方持观望态度；叠加行业扩围预期，企业有囤积需求；临近履约期交易需求集中释放。

制度升级：规则更细、监管更严。2024年，是全国碳市场制度建设的关键一年。1月25日，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》（国务院令第775号），2024年5月1日起施行。这是中国应对气候变化领域的首部专项法规，碳市场的法律位阶从部门规章提升至行政法规。

《条例》对数据质量管理做出严格规定：重点排放单位应当制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案，使用依法经计量检定合格或者校准的计量器具开展检验检测，如实准确统计核算本单位温室气体排放量。对于技术服务机构出具不实或虚假检验检测报告的，将没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验检测资质。

《条例》的威慑力，在2026年初得到了充分彰显。2026年1月，宁夏回族自治区石嘴山市生态环境局对宁夏天瑞热能制供有限公司开出4.2399亿元罚单，原因是该公司未在规定时间内完成第三个履约周期（2023年度）碳排放配额清缴。

值得注意的是，该公司此前已在第一个、第二个履约周期因未按时足额清缴配额被多次处罚，罚款金额从2.9万元起步。此次因《条例》施行后处罚力度大幅提升，直接飙升至4.2亿元。这是《条例》实施后公开的首例亿元级罚单，标志着重点排放单位年度履约、按时足额清缴年度碳排放配额的“红线”正在强化也意味着“违规成本低于履约成本”的时代已终结。截至2026年2月5日，该处罚公示文件已在“信用中国”上撤下。

数据监管实现技术升级。生态环境部建立了“国家—省—市”三级联审的工作机制，对企业碳排放关键参数实行月度存证和审核，运用大数据、区块链等信息化手段智能预警数据质量风险。到2024年，我国已经建成了一套系统完备、科学有效的碳排放数据统计核算和管理制度，对全国40%以上的二氧化碳排放量实现了设施和企业层级的月度数据报送与更新。

CCER重启：双轮驱动成型。2024年，在强制碳市场健全的同时，自愿碳市场——CCER正式重启。全国统一的温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统上线运行。截至2025年底，生态环境部共集中发布了9批次合计18项国家核证自愿减排量（CCER）方法学，预计年产生减排量5000万吨。

按照目前政策规定，CCER能抵销不超过应清缴碳排放配额的5%。这既为控排企业提供了灵活的履约选择，也为可再生能源、林业碳汇等项目开辟了减排收益渠道，与强制碳市场形成双轮驱动。

03

第三个履约周期：开启与扩容

2024年4月24日，全国碳市场收盘价100.59元/吨，首次突破百元大关。从开市首日的48元到破百，用时不到三年。

这一价格突破具有多重意义。价格发现机制初步显现，企业有了清晰的决策锚点；合理的碳价预期推动低碳技术投融资——当碳价高于边际减排成本时，企业投资低碳技术的内部回报率显著提升；碳的“资产属性”得到市场确认。

2025年3月，国务院正式批准将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场。全国碳排放权交易市场首次扩大行业覆盖范围后，新增的重点排放单位达到1291家，增加管控的温室气体排放总量约30亿吨，覆盖的二氧化碳排放量占全国总量的比例提高至远超60%的水平。

行业扩容实现从“单一”到“多元”的跨越。行业扩围后，全国碳市场实现了从过去三个“单一”向三个“多元”的转变：由管控单一行业转变为多行业兼容，由管控单一能源活动的排放转变为兼顾能源活动与工业过程排放，由管控单一的二氧化碳转变为管控二氧化碳、四氟化碳、六氟化二碳等多种温室气体。

由于温室气体排放核算仅计入生产过程的直接排放，不含外购电力等间接排放，将激励企业优化生产流程、应用低碳技术和更新减排设备，如钢铁行业采用电炉炼钢、氢气直接还原铁等工艺，推动深度脱碳而非仅依赖外购绿色能源降低整体排放。扩容后，碳排放核算方法的复杂度显著提高，碳排放数据质控面临着更大挑战。

随着市场机制的逐步成熟，企业的碳资产管理意识在觉醒。越来越多的发电企业，成立了专门的碳资产管理公司或事业部。

“我们以前卖电、卖热，现在还卖碳。”山西焦煤西山煤电古交发电厂负责人的这句话，道出了许多电力企业的新定位。在全国碳市场第二个履约周期，这家电厂盈余碳配额304万吨，创造价值超2亿元。厂里专门成立碳资产管理团队，建立碳排放数据报送、核算及文档保存体系，填补了管理空白。专业化碳资产管理公司的涌现，成为市场成熟的重要标志。

国家能源集团旗下的龙源碳资产公司，对集团内约180家控排企业实行“统一管理、统一核算、统一开发、统一交易”。在碳资产管理水平提升方面，电力企业涌现出了一批通过数据管理推动构建碳交易决策体系的典型案例。一些企业以煤质参数为主线，综合考虑煤炭价格、掺配方式、燃烧效率等因素，构建碳排放强度关系库。同时，结合碳市场价格趋势和配额盈缺情况，以降低综合成本为目标制定交易策略。还有企业研发碳交易辅助决策平台，以电厂最佳综合经济性为最终目标进行优化。

随着碳市场的成熟和扩容推进，碳资产管理正成为重点排放企业在满足碳约束前提下实现效益最大化的有效抓手。

04

迈向成熟还需闯几关？

2025年，全国碳市场经历了一场剧烈的价格波动。受配额结转政策、分配节奏前置等多重因素影响，碳价呈现“急跌—缓涨—深跌—急拉”的高波动走势。前10个月碳价持续震荡下行，主要受配额结转机制和配额稀缺性预期减弱等因素的影响。在结转机制的刺激下，部分企业提前处置盈余配额以锁定结转空间，导致短期内配额供给增加、需求相对不足，推动碳价最低跌至38.48元/吨（收盘价），击穿40元关口。

年末两个月，碳价出现明显回升。一是履约截止期临近，配额刚性购买需求集中释放，短期内供需关系发生逆转；二是钢铁、水泥、铝冶炼行业基础结转量从1万吨提高至10万吨，增强了企业在履约期末的配额购入意愿，放大了阶段性购买需求。最终，2025年碳价收盘于74.63元/吨，同比下跌23.5%。

这场剧烈的价格波动，如同一场突如其来的“压力测试”，将全国碳市场深层结构性问题暴露无遗。从流动性不足到价格机制扭曲，从数据基础薄弱到金融化程度过低，这些问题共同构成了市场迈向成熟必须跨越的四道关卡。

第一关：市场流动性不足。尽管市场活跃度有所提升，但流动性不足的问题依然存在。交易呈现“潮汐现象”——履约期前交易活跃，其他时间较为清淡。从历史数据看，交易依然高度集中在第四季度。数据显示，2022—2025年全国碳市场的成交量均高度集中于临近履约期的第四季度。

造成这一现象的原因包括：参与主体单一，目前以控排企业为主，金融机构尚未参与；配额分配全部免费；企业惜售心理，央国企交易不活跃。更深层的原因在于企业主动交易意识不强，大部分企业依然停留在被动履约层面。许多国企由于从未涉足碳资产这类新型业务，缺乏相关经验和专业人才，管理层秉持“宁可少做或不做，也不要做错”的风险规避心态，导致企业领导和低碳管理人员迟迟未能重视碳资产，更意识不到碳排放配额可以带来真实的成本或收益。这种认知滞后，使得碳资产管理长期游离于企业核心经营决策之外，市场交易自然难以活跃。

企业参与交易的动机主要是为了完成履约任务，而非主动进行资产增值。一个典型的案例是，中国大唐集团旗下的绿色低碳发展公司2026年3月挂牌转让海南国际碳排放权交易中心35%股权，累计亏损超3800万元。这一战略调整背后折射出央企在碳市场探索中的现实困境——面对前景不明的新兴业务，与其持续投入资源，不如聚焦主业、控制风险。

第二关：价格机制待完善。价格发现是碳市场的核心功能。然而，当前全国碳市场的价格机制仍不完善，碳价难以真实反映减排成本，未能有效发挥激励低碳投资的信号作用。当前，市场运行以政府强制驱动为主，价格机制作用不明显，碳价的形成更多依赖政策预期和履约压力，而非供需关系的真实博弈。碳价偏低削弱了企业低碳技术改造的积极性。全球主要碳市场平均碳价远高于我国，这一价差使我国出口产品在面对国际绿色贸易规则时面临着更多的不确定性。

造成价格机制不完善的原因，是多方面。一是配额分配全部免费且相对宽松，导致配额供给过剩；二是企业自主交易意识薄弱，碳资产游离于核心经营决策之外，难以形成有效的市场化定价博弈；三是缺乏总量控制约束，目前仍以强度控制为主，配额与企业产出挂钩，削弱了配额的稀缺性；四是尚未引入拍卖等有偿分配方式，无法通过价格信号倒逼减排；五是市场调节机制缺失，当价格异常波动时缺乏配额储备等调控手段。

对于一个成熟的碳市场而言，合理稳定的碳价是引导资源配置、激励技术创新的核心信号。从“价格发现”到“价格引导”，全国碳市场还有很长的路要走。

第三关：数据基础仍需夯实。虽然数据质量已有显著提升，但扩围后仍面临着严峻挑战。钢铁、水泥、铝冶炼等行业的数据核算基础参差不齐，尤其是钢铁行业工艺流程长、排放源点多面广，从焦化、烧结到炼铁炼钢，不同工序有不同的排放因子和核算方法，所涉碳排放数据庞杂、种类繁多。如果企业仍然停留在“年底算总账”的粗放式数据管理模式，依赖第三方机构代为核算，那么在月度存证、实时监测的新要求下，必然漏洞百出，对企业的数据管理能力提出了极高要求。

第三方核查机构能力参差，数据造假风险仍存。尽管生态环境部建立了“国家—省—市”三级联审机制，对企业碳排放关键参数实行月度存证和审核，运用大数据、区块链等信息化手段智能预警数据质量风险，但新纳入行业的数据基础薄弱问题短期内仍难以解决。对于一个千万吨级的钢厂而言，哪怕只是1%的数据偏差，在碳价走高的背景下，都可能意味着每年千万元的额外成本支出。

第四关：金融化程度低。目前，碳市场基本是现货交易，碳期货仍在研究推进中。从市场功能看，期货市场具有发现价格、管理风险、配置资源等功能，可以提高碳市场的流动性。金融衍生品对市场会起到“放大器”作用，能够支撑形成有效的市场价格，碳市场也不例外——欧盟碳市场绝大部分的交易来自衍生品。

从企业需求看，随着2025年全国碳市场的扩围，覆盖排放规模由50亿吨扩大至80亿吨，控排企业数量由2200余家增至3300余家，面临着价格波动风险的企业将越来越多，管理价格波动风险的需求越来越强。目前我国碳市场仅有现货交易模式，企业无法通过金融工具有效对冲碳价在长期上涨过程中带来的成本风险，而欧洲控排企业已在积极使用碳配额套期保值工具对冲未来碳价波动风险。

然而，碳期货从研究到落地仍有距离。我国作为全球最大的碳市场，推出碳排放权期货将增强我国在国际碳市场中的话语权。但要实现这一目标，仍要在制度建设、市场监管、国际衔接等方面持续发力。

05

从“初具锋芒”到“真正利器”

前文所述四重关卡（市场流动性不足、价格机制待完善、数据基础待夯实、金融化程度低）既是全国碳市场当前的现实短板，也勾勒出了未来改革的攻坚方向。从“初具锋芒”到“真正利器”，需要的不仅是时间，而且是一系列制度破题。

2025年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。这是我国碳市场领域第一份中央文件。《意见》提出：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿相结合的碳排放权交易市场。

2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》，国家主席习近平签署第70号主席令予以公布，2026年8月15日起施行。这是继民法典后我国第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生态环境法典”命名的法律。法典将“绿色低碳发展”独立成编，在全球范围内尚属首创，将碳达峰碳中和目标、应对气候变化举措从政策目标上升为刚性法律制度。法典第1037条、1038条、1039条对我国碳市场的建设发展运营做出了详细规定，明确纳入重点排放单位需要履行强制减排责任，未足额清缴配额将承担法律责任。

这两份顶层文件的出台，标志着全国碳市场建设进入新阶段。如果说此前四年是“摸着石头过河”的制度探索期，那么未来四年将是“架桥铺路”的系统完善期。法典的出台，使得碳排放约束由行政导向升级为法定责任，碳成本从“预期变量”转变为“法律成本”。这一转变的深层含义在于：企业不能再以“试点”“探索”的心态对待碳市场，必须将其纳入常态化经营决策的核心变量。

按照“成熟一个、纳入一个”的原则，化工、石化、民航、造纸等行业扩围前期准备工作已启动。生态环境部已启动上述行业扩围前期准备工作，包括推进历史数据治理、加快编制技术文件、升级改造基础设施平台等。目标到2027年，碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业。

扩围的意义不止于规模扩大。当更多行业纳入后，行业间的减排成本差异将形成更丰富的交易需求：水泥行业的减排成本可能高于钢铁，钢铁又可能高于电力。这种差异化的边际减排成本，正是市场流动性的源泉。从这个意义上说，扩围本身就在为解决“流动性不足”问题创造条件。

《意见》明确提出，对碳排放总量相对稳定的行业，优先实施配额总量控制。这意味着，全国碳市场将逐步由强度控制向总量控制过渡。这一转变的意义怎么强调都不为过：在强度控制下，配额与企业产出挂钩，企业增产就能多得配额，稀缺性无从谈起；在总量控制下，配额总量预先设定，稀缺性由政策锚定，稳定的价格预期才能形成。

06

未来的系统性安排

针对前文所述四重关卡，未来改革已现端倪。

在流动性方面，随着更多行业纳入、更多企业入市，市场主体多元化将逐步改善“潮汐现象”。更关键的是，主管部门已明确研究引入合格投资机构参与交易。金融机构入场，不仅带来增量资金，而且带来专业化定价能力和持续交易需求，有望从根本上改变“履约期前集中交易”的格局。

在价格机制方面，从强度控制向总量控制过渡、逐步引入有偿分配、建立配额储备调节机制。这三项改革将协同发力：总量控制确立稀缺性，有偿分配传递价格信号，储备调节平抑异常波动。三者共同作用，碳价才能逐步逼近真实的边际减排成本。

在数据基础方面，随着月度存证制度的全面推行、区块链等技术的深度应用，数据质量监管正在从事后核查走向过程管控。新纳入行业面临的挑战确实严峻，但挑战的另一面是倒逼企业建立精细化数据管理体系。当企业为了确保数据准确而不得不深入理解自身每一吨碳排放的来源时，降碳的空间也就自然浮现。

在金融化方面，广东已发文支持广州期货交易所推进碳排放权期货市场建设。碳期货的推出，将为控排企业提供价格风险管理工具，为市场引入套期保值者，为价格发现提供连续交易机制。欧盟碳市场绝大部分交易来自衍生品的事实表明，没有金融化的碳市场，很难称得上成熟的碳市场。

07

结语

回望四年，全国碳市场交出了一份可圈可点的答卷：制度框架从零搭建，法规体系初步成型；市场运行平稳有序，价格发现机制显现；企业认知从被动到主动，碳资产管理成为必修课；减排成效初步显现，电力行业减排成本降低350亿元；从单一电力到四大行业，覆盖排放量全球第一。

2024年全国电力碳排放强度相比2018年下降了10.8%，碳市场在这一降幅中发挥了重要作用。全国碳市场的价格发现功能正逐步成为企业制定减排策略的重要依据，为金融支持绿色低碳发展提供了价格信号。

四年，对于一个市场的生命周期而言，不过是刚刚起步。从“懵懂上路”到“初具锋芒”，全国碳市场用四年时间走过了许多市场十年才能走完的路。但“锋芒”不等于“锋利”。随着《生态环境法典》的施行和扩容的深入推进，碳市场的法律地位将更加稳固，约束力更加强化。下一个四年，我们期待看到一个流动性更充沛、价格信号更灵敏、金融属性更完善的中国碳市场。到那时，它或许才真正配得上“全球最大碳市场”的名号。