贾云峰 刘磊：‌I+EPC+B，城市更新的新理论模型

中国城镇化进程已步入存量提质与增量结构调整并重的历史阶段，城市更新作为推动城市高质量发展、满足人民群众美好生活需要的重要战略举措，正在全国范围内纵深推进。近日，自然资源部相关负责人表示：利用存量土地、闲置房产转型发展文旅、文创、养老等国家鼓励产业的项目，可享受最长5年的过渡期。过渡期内，无需变更用地性质，也无需补缴土地价款。

然而，在轰轰烈烈的实践背后，一个深层矛盾日益凸显：大量更新项目陷入“建设阶段轰轰烈烈、运营阶段冷冷清清”的困局，地方政府更是对城市更新项目无从下手。究其根源，在于现有投融资模式的设计逻辑仍停留在“工程思维”和“地产思维”的延长线上，未能真正回应城市更新作为一项涉及经济、社会、文化、生态的复合系统工程的内在要求。

本文在系统梳理现有城市更新投融资模式的基础上，深入剖析其结构性缺陷，进而提出一种新的理论分析框架——I+EPC+B模型。该模型将内容再造（Innovation）、工程总承包（EPC）与运营对赌（Betting）有机整合，以人的需求为价值原点，以跨界思维为方法突破，以主题聚焦为资源配置原则，以预期管理为实施策略，重构城市更新的价值创造逻辑与投融资运行机制。

一、现有城市更新模式解析

（一）主流模式盘点

经过数年的实践探索，中国城市更新的投融资体系已初步形成若干相对成熟的模式。这些模式依据项目的公益性程度、收益可预期性以及实施主体性质的不同，呈现出多元并存、交叉组合的格局。

1、政府主导型财政投入模式

该模式适用于纯公益性项目，典型场景包括老旧小区基础配套设施改造、公共空间微更新、历史文化街区保护性修缮等。资金来源以中央预算内投资、超长期特别国债及地方财政奖补资金为主。这一模式的优势在于资金成本低、安全性高，能够有效保障基本公共服务的均等化供给。但其局限性也十分明显：高度依赖财政承受能力，难以实现大规模复制推广；且资金使用受预算管理制度严格约束，灵活性不足。

2、政策引导型市场融资模式

针对准公益性项目，如城中村改造中配建的安置房与商业设施、老旧小区改造后引入的增值服务运营，实践中普遍采用“地方政府专项债券+政策性银行贷款+企业债券”的组合融资方式。地方政府通过发行城市更新专项债券募集建设资金，以项目未来的经营性收益作为偿债来源，政策性银行则提供长周期、低利率的专项贷款予以补充。该模式的核心在于实现项目自身的“财务自平衡”，即经营性现金流须能够覆盖融资成本与运营支出，对前期策划的精细化程度提出了较高要求。

3、国企主导型基金撬动模式

对于大规模片区更新、老旧厂区转型、产城融合等体量庞大、回报周期较长的项目，地方国有企业通常担任操盘角色。其典型做法是先行设立城市更新引导基金，由财政资金或国企自有资金作为种子出资，吸引保险资金、社保基金等社会资本跟投，进而以基金注资解决项目资本金缺口，再撬动商业银行贷款。项目进入成熟运营期后，通过发行公募基础设施REITs实现资本退出，形成“投资—建设—运营—退出—再投资”的良性循环。

4、社会资本主导型市场化运作模式

当项目具备充分的经营性收益前景，如商业街区整体更新、存量工业厂房改造为文创园区、老旧楼宇改造为精品公寓等，社会资本可独立主导项目实施，主要依托商业银行贷款、企业信用债券、资产支持证券（ABS）进行全周期融资。在此模式下，政府主要履行规划审批与市场监管职能，不提供财政兜底，社会资本自负盈亏，享有改造后的增值收益，同时也独立承担市场风险。

5、多元化合作架构模式

除上述以资金来源属性划分的模式外，实践中还衍生出一系列以合作架构命名的实施方式，包括特许经营模式（BOT/ROT/TOT等）、EPC+O模式（设计采购施工总承包+运营）、投资人+EPC+O模式、政府+企业+产权人三方合作模式等。这些模式本质上是对“投资主体、建设主体、运营主体、收益分配”的制度安排，可与前述任何一种资金模式嵌套使用。例如，一个片区更新既可采取“国企主导+基金撬动”的资金模式，也可同时采用“投资人+EPC+O”的合作架构。

（二）存在问题剖析

客观而言，上述模式为破解城市更新的融资难题提供了多元化的工具选择，也为不同属性项目的推进找到了资金路径。然而，当项目从“能否解决资金缺口”转向“融得的资金能否完全回收并创造城市综合价值”这一更深层次的评价维度时，现行模式的系统性缺陷便逐渐显现。

1、前期内容设计创新不足

城市更新的本质是城市功能的再生与社区活力的再造，而不仅仅是建筑物外观的修缮与基础设施的更新。现行投融资模式在设计之初即将“可融资性”作为优先考量，天然倾向于那些可计量、可抵押、易于估值的实物资产，如建筑立面、管线管网、电梯设备、绿化景观、停车设施等。于是，大量项目呈现出“标准化翻新”的同质化特征，统一的涂料配色、规制的防盗网样式、复制粘贴的商业街布局，城市的原生肌理与历史记忆在这一过程中被悄然抹平。

更为深层的问题在于，诸如社区文化IP的塑造、新型社群空间的营造、在地艺术策展、非物质文化遗产活化体验、数字交互场景开发等内容，因难以量化评估、缺乏可抵押属性、现金流不确定性较高，往往被排除在融资框架之外。即便部分项目提出了“运营前置”的理念，也大多停留在招商引资填充商铺的层面，缺乏真正意义上的原创性内容策划与体验设计。城市更新由此在一定程度上异化为“面子工程”，建筑外观焕然一新，内部业态却缺乏灵魂，居民的生活品质并未获得实质性提升。

2、后期运营托底能力不足

现行模式将资源配置的重心放在建设阶段，无论是专项债券的发行条件、银行贷款的审批标准，还是引导基金的退出机制，均高度依赖建设期的工程量评估与资产估值。运营端的考量要么被简化为一份粗略的财务预测模型，要么被推迟至项目建成后再行谋划。

这种“重建设、轻运营”的价值取向带来了三重负面效应。其一，项目竣工之日往往成为矛盾集中爆发之时，由于缺乏前期的系统性运营策划，招商困难、空置率高企、客流量不足成为普遍现象，原本预期的经营性收益大幅低于预测值，导致偿债压力骤然增大。其二，运营责任的缺失使项目丧失了动态迭代的能力，后续功能调整与品质提升缺乏必要的资源保障。其三，运营缺位直接损害了公共利益的实现，许多公共空间改造后因缺乏有效维护而迅速破败，社区服务中心因无人运营而长期闲置，造成了公共资源的严重浪费。

除上述两大核心短板外，现行模式还存在若干次生性问题：项目实施的碎片化导致片区整体效益难以发挥；短期考核导向促使实施主体牺牲长期品质；合规红线与创新弹性之间的矛盾尚未得到调和；社会资本的参与积极性因退出渠道不畅而受到抑制。这些问题相互交织，共同构成了制约城市更新高质量发展的结构性障碍。

二、城市更新的新理论模型

（一）理论基础

有效的理论模型必须建立在坚实的认知基石之上。I+EPC+B模型的底层哲学来源于四个相互关联的思想维度：第一性原理、跨界降维、超级聚焦和预期管理。

1、第一性原理

第一性原理源自物理学领域，意指回归事物最基本的真理或假设，而非依赖于类比推理或既有经验。在城市更新领域，我们习惯于将“更新”的对象理解为建筑物、街道、管网、绿地等物质要素，规划设计、资金筹措、工程实施均围绕这些要素展开。然而，倘若我们追问一层：人们为何需要更新这些物质要素？答案指向的是居住、工作、游憩于其中的人，他们需要安全舒适的居住环境、便捷高效的交通出行、丰富有趣的社交空间、具有归属感的文化认同、触手可及的公共服务。

换言之，建筑与设施只是载体，人才是城市更新的终极目的。城市更新的第一性原理应当是“满足人在特定时空条件下的多层次需求”。一旦确立这一价值原点，就必须要承认单纯的外立面翻新、设备更换、道路拓宽，尽管改善了物理条件，却未必触及人的真实需求。一个被粉刷一新的老旧小区，倘若仍然缺乏儿童游戏空间、老年人休憩座椅、邻里交流场所，那么它依然是一个冰冷的容器。相反，一个看似陈旧的街巷，如果保留了原住民的生活气息，植入了手工作坊、微型展览、社区食堂等功能，反而可能成为最具活力的城市单元。

I+EPC+B模型的认为，一切投融资决策、工程设计、施工建造，均应以“能否更好地满足人的需求”为终极评判标准。这意味着，内容再造不再是锦上添花的点缀，而是整个项目的灵魂与出发点。

2、跨界降维

城市更新往往面临多重矛盾，产权分散与统一开发的冲突、历史保护与现代功能的张力、短期收益与长期价值的权衡、政府意志与市场规律的错位。这些问题在城市规划、土木工程、房地产开发的知识体系内，常常被视为“无解之题”，因为每一方均有其合理的利益诉求，任何折中方案都可能顾此失彼。

跨界降维的方法论启示我们，当一个系统内部的矛盾难以调和时，不妨引入外部更高维度的变量，从而改变问题的定义域。互联网思维、科技创新、文化产业运营、社会治理创新等领域的方法论，恰恰可以为城市更新提供全新的解题路径。以产权分散问题为例，在传统模式下，需要通过漫长的征收谈判来解决，耗时费力且极易引发社会矛盾。如果引入“共享经济”的运营逻辑，就可以在不改变所有权的前提下，通过使用权的时间切片实现空间的高效利用，白天作为社区活动室，傍晚变为自习空间，周末举办市集活动。

跨界降维的本质是“升维思考、降维求解”，站在更高的系统层级识别问题的本质，运用跨领域的简洁方案加以化解。它要求城市更新的操盘手不再局限于工程师、建筑师、金融家的单一身份，而应当像产品经理一样理解用户需求，像导演一样编排空间叙事，像程序员一样迭代运营策略。

3、超级聚焦

现行城市更新项目的一个普遍问题是“贪多求全”。规划方案往往罗列数十项改造内容，从地下管网到屋顶花园，从智慧路灯到社区食堂，从文化广场到健身步道，每一项似乎都不可或缺。然而，有限的资金、精力与管理被分散到众多细碎节点上，结果是每项工作都只能做到及格水平，没有一项能够形成显著的示范效应与口碑传播。

超级聚焦原则主张在城市更新项目中，必须确定一个最具穿透力的主题，将所有资源、创意与运营力量集中于此，力求做到极致。这个主题可以是某种文化符号、某种生活方式、某种功能定位，甚至是一种感官体验。

超级聚焦并非排斥多样性，而是通过“一极统领”实现多样性的有机统一。正如一部交响乐必须有主旋律才能让各种乐器和谐共鸣，一个城市更新项目也必须有一个灵魂主题来统摄所有的空间叙事与内容策划。这样做的好处显而易见：第一，资源集中投放更易于产生爆款效应，快速建立品牌认知；第二，主题鲜明有利于吸引精准的目标人群，形成稳定的社群黏性；第三，决策逻辑变得清晰，凡与主题不符的业态与设计，无论表面看来多么诱人，均应果断舍弃。

4、预期管理

长期以来，城市更新项目习惯以宏大的口号与愿景来争取支持，这些话术在立项阶段或许能够凝聚共识，一旦进入实施阶段，过高的公众预期与现实进展之间的落差便会引发质疑与批评。更为不利的是，为了兑现那些不切实际的承诺，实施主体不得不压缩工期、降低标准、牺牲细节，最终陷入欲速则不达的困境。

预期管理要求我们从运营视角出发，主动将公众的初始期待控制在合理区间，通过每一次微小的进步实现超越预期的惊喜兑现。具体而言，预期管理包含三个层面：第一，承诺可验证的底线目标，必须百分之百兑现，以建立基本的信任基础。第二，制造可控的意外惊喜，在底线目标之外，定期推出一些超出预期的“彩蛋”。第三，建立持续的反馈闭环，收集居民与游客的意见建议，使公众感受到自己的声音被倾听，形成正向的情感积累。

预期管理的最终目的，不是让人们对项目感到失望，而是让人们在每一个时间节点都能收获“比想象中更好一点”的体验。这种涓滴累积的良好印象，最终将转化为强大的口碑效应与用户忠诚度。

（二）模式解析

基于上述四大理论，将内容再造（Innovation）、工程总承包（Engineering, Procurement, Construction）与运营对赌（Betting）紧密耦合，I+EPC+B模型得以建立。与三者割裂开来的传统模式不同，I+EPC+B从一开始便把三者视为一个有机整体，并通过对赌机制形成刚性约束。

图： I+EPC+B城市更新理论模型

1、I（Innovation）：内容再造

在I+EPC+B模型中，“I”居于首要位置，是整个系统的价值引擎。它指的是围绕“人的需求”与“超级聚焦”原则进行的全方位内容再造，涵盖文化内涵挖掘、体验场景设计、社群运营策划、品牌IP塑造、科技赋能应用等多个维度。

内容再造的实施遵循四个递进步骤。第一步是“洞察”，通过深入的田野调查、用户访谈、大数据分析，识别目标人群的真实痛点与潜在渴望。第二步是“定义”，基于洞察成果，确定项目的核心主题，必须足够独特、足够锐利、足够具有感染力。第三步是“设计”，将主题转化为可感知的空间叙事与可参与的互动环节。第四步是“迭代”，根据运营数据与用户反馈持续优化，保持新鲜感与吸引力。

需要强调的是，内容再造不能脱离实际而存在，它必须与EPC阶段的工程技术可行性、B阶段的运营对赌指标形成紧密呼应。换言之，I所输出的“内容方案”本身就是一份可量化、可检验的任务书，它将直接决定EPC的建造标准与B的对赌目标设定。

2、EPC（Engineering、Procurement、Construction）：工程总承包

EPC即工程总承包模式，在I+EPC+B模型中承担着将创意蓝图转化为实体空间的职能，具有设计施工一体化、责任主体单一、工期可控、造价透明等显著优势。

但在新模型下，EPC的内涵得到了进一步拓展。首先，EPC必须接受来自“I”的内容约束，施工图纸不仅要满足结构安全与规范要求，还必须精确还原内容再造所设定的空间体验参数，如动线流畅度、光线氛围、声学效果、材质触感等。其次，EPC必须与“B”的运营对赌目标对齐，建造质量与进度直接影响后续运营能否如期启动、能否达到约定的客流或营收水平。最后，EPC阶段还需预留充足的“弹性接口”，以便运营过程中根据内容迭代进行低成本的空间调整，例如模块化隔断、可移动家具、智能水电预埋等。

在I+EPC+B框架下，EPC不再是单纯的“建造房屋”，而是“为内容量身定制容器”，不仅要按时完工、不超预算，所交付的空间更要能够承载预设的内容体验。

3、B（Betting）：运营对赌

“B”是整个模型中最具创新性的组成部分，也是破解“重建设轻运营”这一顽疾的关键制度设计。Betting（对赌）是一种契约安排，投资方（或实施主体）与运营方（或第三方担保机构）约定，项目建成后的特定时期内，必须达到预先确定的运营指标，如日均客流量、月均营业收入、商户出租率、资本金回收年限等。若指标达成，运营方获得超额收益分成；若未达成，运营方需按约定补偿投资方的损失。

运营对赌的底层逻辑是“以终为始”，它客观上要求所有参与者必须前置论证项目的可持续运营逻辑与现金流闭环。如果运营方自身都不敢对未来业绩作出承诺，那么该项目的商业模式本身就存在根本性缺陷。反之，一旦运营方敢于签署对赌协议，就意味着它对内容再造与建造质量具有充分信心，也意味着它将全程深度介入I与EPC阶段，确保每一步都朝着有利于最终运营的方向推进。

（三）协同机制

I+EPC+B是一个有机协同的系统，I赋予项目价值内核，EPC铸造空间载体，B锁定结果闭环，三者之间通过协同机制形成正向循环。

1、正向传导机制

I输出的主题定位、业态组合、体验设计、内容方案转化为EPC的设计任务书与建造标准，EPC交付的物理空间为B的运营提供实施平台，B的运营数据反馈给I，驱动内容的迭代升级。

2、逆向约束机制

B设定的对赌指标反向倒逼I必须产出真正具有吸引力的内容方案，否则无法达成运营目标，同时倒逼EPC必须在预算约束内高质量完成建造任务，否则将影响运营启动与绩效表现。

3、风险共担机制

传统模式下，内容策划方、工程总包方、运营方各自为政，风险彼此隔离。在I+EPC+B框架中，三方通过合同纽带形成利益共同体，内容再造不足会导致运营对赌失利，工程缺陷同样会导致运营受阻，而运营不力也会反向侵蚀前两者的收益。这种“一荣俱荣、一损俱损”的结构，天然地激发了各方协同解决问题的内生动力。

基于三者协同机制，结合政府管理制度，形成I+EPC+B模式具体操作框架。

图： I+EPC+B模式操作框架

城市更新承载着改善人居环境、激活经济活力、赓续文化根脉、修复生态系统等多重使命，其复杂性远超以往任何一种城市建设形态。现行的投融资模式虽然在短期内缓解了资金缺口问题，却在深层次上导致了内容再造的匮乏与运营机制的缺失，使相当一部分项目陷入“有形无神”的尴尬境地。

I+EPC+B模型的提出，以第一性原理重新锚定城市更新的根本目标，以跨界降维打破行业惯性，以超级聚焦克服资源分散，以管理预期建立信任积累的正向循环。在操作层面，它将内容再造、工程总承包与运营对赌熔于一炉，通过契约化确保每一个项目从诞生之日起即具备可持续的内生动力。

任何理论模型都有待实践的检验与修正，I+EPC+B并非放之四海而皆准的万能药方，但它提供了一个值得深入探索的方向：让城市更新真正回归到“为人而更新”的本义，让每一块被改造的土地都能够生长出属于这个时代的故事与温度。当我们的城市不仅有光鲜的玻璃幕墙，还有巷弄深处的烟火气、转角处的不期而遇、社区里的欢声笑语，那才是城市更新应有的理想图景。

（本文作者：贾云峰系联合国旅游组织专家、刘磊系西安锦上添花文旅集团董事长）