受益者付费：环保政策的另一个思路

生态产品是典型的公共物品，生态产品的提供是生态文明建设的重要内容。提供更多优质生态产品，满足人民日益增长的包括天蓝地绿水净的美好生活需要，是新时代我国生态文明建设的重要目标。

现实来看，公共物品的生产和提供面临诸多困境。一方面，生态产品具有非排他性，存在被过度使用的倾向。一旦整个区域范围内的环境品质遭受损害，每个人也无法独善其身。另一方面，生态产品的空间外溢性极强，影响范围甚广。优质的生态产品往往带有明显的利他色彩，表现为此处保护，彼处受益。由于存在利益空间失衡，环境保护的一方缺乏保护动力。反之，劣质生态产品又带有极强的破坏作用，此处破坏、彼处受害现象屡见不鲜，导致环境破坏行为缺乏内在约束。为此，完善激励和惩罚机制，扭转环境治理领域的利益空间失衡格局，也就势在必行。

一、污染者付费原则的局限性

传统的污染者付费原则秉持了“谁污染、谁付费”的治理思路，由污染者承担其污染行为所产生的环境治理费用。具体可以从行政和市场两个视角来推进。一是进行行政干预，采取“命令-控制型”的治理模式，例如征收排污费。二是引入市场力量，通过产权界定或者以税费的形式来实现，前者通过碳排放交易、排污权交易进行市场化调节，后者则通过征收环境保护税，将污染者的私人成本抬高至社会成本。

总体来看，污染者付费原则在控制污染物排放方面发挥了巨大作用，同时也暴露了一些制度缺陷。例如，注重事后惩罚，缺乏事前预防，威慑力量先天不足。污染者付费遵循的是“先污染、后付费”的逻辑链条。只有先产生了污染，才存在付费的可能。如此一来，污染者付费注重的是对污染行为的“事后”惩罚，事前的威慑力量相对弱化，甚至会产生“付费即可污染”的错觉。当然，随着国家污染物排放标准的提高，将会进一步倒逼污染主体采取措施，主动减少污染物排放。

此外，排污惩罚力度偏低，排污费不足以弥补真实的环境损失。排污费在名义上属于环境修复的代价，受制于国家和地区的经济社会发展水平与排放主体的承受能力，排污和收费标准不可能一步到位。较轻的排污费负担不足以修复环境损失，反而有可能助长污染活动的发生，一定程度上偏离了污染者付费制度的初衷。对此，有学者建议，在现有的补偿性损害赔偿基础之上，借鉴欧美经验，将惩罚性赔偿制度引入环境侵权领域。通过惩罚性赔偿，抬高环境侵权的代价，惩罚和遏制环境污染侵权行为，有助于更好地满足公众环境诉求，维护环境正义。

二、受益者付费原则在流域生态补偿中的应用

流域环境治理和流域生态产品的生产与提供，通常带有强烈的跨区域色彩，囊括了上游与下游、生态产品的生产者与使用者、环境污染者与保护者、受害者与受益者等诸多主体，呈现复杂的利益关联。对此，传统的“污染者付费”原则单纯局限于对污染者的惩罚机制，并不能很好地规制跨界流域水资源保护和流域生态环境的改善行为，也无法有效解释流域生态补偿实践中的“被污染者付费”现象（即下游向上游付费）。此时，“受益者付费”原则便可大显身手。

在此以流域型生态产品为例，运用受益者付费原则，对水资源的“生产与使用”、“破坏与保护”行为以及相关利益主体进行辨析。如下图所示，可以将上游地区看作是生态产品的“生产者”，下游地区是生态产品的“使用者”，两者之间变成了服务与被服务的关系。

上游地区的污染者在破坏自然环境、排放污染物的同时，会显著降低下游地区的水体质量。从法律角度上看，上游地区的破坏者作为加害者，其污染行为对下游地区受害者的生命健康带来重大威胁，既对整个流域的环境公共权益造成了侵害，也对下游地区构成环境侵权。因此，上游的污染者作为加害者，必须对下游的受害者进行补偿和救济。反之，如果上游地区通过保护环境而提供了更多的优质生态产品，供下游使用，那么下游地区居民就成为生态环境的受益者。作为回报，他们须向上游地区付费，以弥补上游地区为了保护环境而丧失的经济发展权利。

可见，付费主体和补偿对象的确定，取决于各个利益主体在生态产品的生产和使用环节中的地位和贡献。谁遭受损失，谁受偿，谁获得收益，谁付费。需要说明的是，尽管“环境破坏”与“环境保护”属于两个截然对立的经济行为，但是两者之间还是存在着紧密联系。

笔者认为，不管是破坏还是保护，两者皆处于同一个连续谱系。也就是说，破坏活动的减少与保护活动的增加，对于生态产品质量和数量，作用方向趋于一致，作用效果类似，两者大致对等。减少破坏行为，也就意味着施加了更多的保护，反之亦然。与之呼应，受益与受害，也大致遵循类似的原理。可以将“受害的减少”变相地理解为“受益的增加”，从而可以将污染者与保护者、受益者与受害者有效地整合在一起。这是笔者运用受益者付费原则解释流域生态补偿实践所获得的初步认识。

三、适时向正向激励原则倾斜

随着对生态治理工作的认识不断深化，我国也逐渐将受益者付费的理念引入环境保护领域。例如，2006年我国在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。 原国家环保总局2007年发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确了生态补偿试点工作的原则，其中一条便是，“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”。如今，受益者付费原则被广泛应用于流域、海域、林业、库区等领域的生态补偿工作。

在应对流域治理问题时，“污染者付费”作为一种惩罚机制，侧重于对跨界河流水资源污染行为进行规制。与之相比，“受益者付费” 则更多地体现为一种激励机制，鼓励对跨界河流水资源保护行为进行补偿。如果说，污染者付费是对生态环境破坏行为进行惩罚，那么受益者付费则是对生态环境保护行为进行补偿。前者注重负面活动的规避，后者注重正面行为的激励。污染者付费与受益者付费的侧重点虽有所区别，但作用方向一致。两者殊途同归，并行不悖，共同致力于生态产品的品质提升目标。

受益者付费的贡献在于，该理念突破了污染者付费仅仅局限于生态破坏者的视野，而将整个受益区纳入研究范畴，从而更为清晰地识别并描绘出各个利益群体之间的利益流向，进而为生态产品引发的利益失衡格局注入了“区域协作”的思想，成为流域横向生态保护补偿机制的核心理念。可以说，在应对跨界河流水资源合理利用及其流域生态环境保护方面，受益者付费实现了对污染者付费的继承、借鉴和超越。

（作者单位：上海财经大学财税投资学院）

原标题：《理论探讨 应对变化，调整政策，探索受益者付费原则》