城市更新“十五五规划”出炉，楼市还能再次“起飞”？

城市更新的首份纲领性文件出炉……

6月8日上午，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，住房城乡建设部副部长秦海翔和国家发展改革委、财政部、自然资源部有关负责人介绍《城市更新“十五五”规划》（下称，《规划》）有关情况，并答记者问。

“《规划》是城市更新领域的第一部国家级专项规划，明确了‘十五五’时期的目标指标、重点任务与重大工程，以及未来5年城市更新的时间表、任务书和路线图。”秦海翔介绍，“接下来，住房城乡建设部将与相关部门组织各地抓好《规划》的落地实施。以城市更新为重要抓手，推动城市高质量发展，建设现代化人民城市。”

据了解，《规划》提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措、14项重大工程和行动。

值得注意的是，这份国家级《规划》让不少购房者、房企从业者将本轮城市更新对标十年前的棚改热潮，笃定楼市将迎来全面普涨、快速复苏，甚至复刻2015-2017年楼市行情。

不过，透过《规划》的量化指标、资金流向逻辑、投融资架构与顶层设计导向或不难看清：年均5万亿投资实实在在对楼市形成托举，但它绝非快速拉涨房价的“起爆剂”，而是立足存量提质与贯穿未来五年的长效发展引擎。

这意味着，短期内楼市或难返地产黄金时代的高速增长，长期来看，依托存量改造与居住品质升级的渐进式赋能，楼市将在守住金融安全底线的前提下完成筑底企稳。

绝非棚改2.0版

回溯上一轮棚改周期，三年间全国棚改开工总量高达1800万套，2016年棚改货币化安置比例48.5%，2017年攀升至53.9%，大量拆迁资金直接发放至居民手中，催生三四线城市一轮房价暴涨，成为房企快速去库存、楼市短期脉冲式上行的强力催化剂。

如今，“十五五” 城市更新硬性指标：五年全国危旧房改造50万套，年均改造量10万套，对比三年1800万套的棚改规模，二者不在同一量级。

同时，《规划》明确五年新开工老旧小区改造11.5 万个、城中村改造4000个、老旧街区厂区改造1500个，地下管网改造36.5万公里，改造重心从 “大拆大建、拆迁变现” 转向“修缮提质、配套补短板”。

从市场基本面来看，2025年全国房屋新开工面积仅5.88亿平方米，不到2015年的三分之一，房地产增量放缓，新房库存结构性分化。

除此之外，《规划》确立了“先体检、后更新，体检更新一体化”的实施准则，优先对建成20年以上，安全隐患突出且居民改造意愿强烈的小区开展综合整治，以加装电梯、适老化改造、完善水电燃气管网、落地一刻钟便民生活圈为核心，严控大规模拆除、大规模搬迁，绝大多数项目以微改造、功能优化为主，原拆原建仅限危旧危房个案，从制度上杜绝靠拆迁炒房的土壤。

“本轮城市更新立足城市存量资源盘活，改造目标锚定民生痛点。”中国城市规划学会副理事长张文忠表示，“改造逻辑也从拆房卖房转向优化空间，培育新业态，天然不具备短期拉涨全市场房价的政策基础。”

资金去向彻底改写

多家券商机构一致测算，“十五五”期间城市更新整体投资规模落在15 - 20万亿区间，折算年均投资规模3-4万亿，对比住建部披露的2023年2.6万亿、2024年2.9万亿年度投资额，未来五年投资稳步提速。

事实上，巨大的资金流入势必对地产全产业链形成实质性托举，但资金投放路径与棚改时代却有着天壤之别，这决定了从资金面上无法快速引爆楼市的普涨行情。

而棚改时代的资金则由政策性PSL工具主导，2014年后累计投放约3.67万亿元，资金通过货币化安置直达居民购房账户，资金最终流向新房市场、快速消化楼盘库存，直接拉动房价上行。

本轮“十五五”城市更新则构建了“财政+金融+社会资本”三方共担的多元投融资体系，资金来源涵盖中央预算内投资、超长期特别国债、地方专项债、新型政策性金融工具、基础设施REITs、社会民间资本等。

同时，政策明确允许专项债作为项目资本金撬动社会资金，但资金投向被严格划定在基础设施与存量提质领域。

细分来看，仅地下管网五年改造投入就高达5万亿元，剩余资金重点分配至老旧小区配套升级、城市公园绿地改扩建（2万公顷）、体育场地新建扩建（12.8万公顷）、老旧厂区街区业态转型、存量应急避难场所升级等民生基建项目，而直接流向商品住宅开发、居民拆迁补偿的资金占比极低。

由此可见，本轮城市更新的资金底层逻辑已从“短期卖地回款、快速变现”切换为“长期运营、细水长流”。

用时间换空间稳地产

值得注意的是，“十五五”城市更新对未来五年的房地产平稳运行与行业转型升级提升了长效支撑。

政策设计的核心思路是以存量品质提升置换增量炒作空间，在严控金融风险前提下稳步托底楼市，适配当前我国住房总量饱和，需求从刚需增量转向改善提质的行业基本面。

从需求端来看，我国住房短缺时代已经落幕，截至2025年全国城镇人均住房建筑面积突破40平方米，户均住房保有量超1.5套，全民刚需集中入市的增量红利彻底消失，楼市核心需求转变为存量改善。

“十五五”城市更新通过老旧小区全维度改造、好房子品质提升工程，持续激活改善型住房的需求：加装电梯、户型优化、隔音保温升级、社区配套完善后，大量手握老破小的业主产生置换需求，形成“卖旧换新”良性循环，间接消化新房库存，但改善需求释放循序渐进，依赖小区改造落地、居住体验提升，难以在一两年集中爆发拉动楼市的全面复苏。

中指研究院数据显示，国内已完成综合更新的老旧小区二手房均价涨幅多在8%-12%，核心优质片区最高约20%，涨幅依托配套落地分步兑现，不存在短期翻倍的暴涨条件。

从供给端与行业转型层面，城市更新倒逼房企告别传统“拿地-建房-卖房”高周转开发模式，转向存量片区综合运营。

《规划》明确盘活闲置低效用地、老旧楼宇、停产园区，房企参与更新项目收益来源从新房销售收入，拓展至产业招商租金、保障性租赁住房运营、商业街区管理费、REITs 资产证券化退出等多元渠道。

银河证券研报指出，未来地产产业链重心逐步转向装修装饰、智能家居、绿色建材、物业服务、城市运维等细分赛道，行业从高杠杆、高周转、高利润的粗放模式，转向稳健运营的低增速新阶段，房企盈利逻辑重构自然无法复刻过去楼市快速冲高走势。

再从金融安全维度看，本轮城市更新从源头规避棚改时代的债务隐患。

一方面依托REITs、资产证券化打通社会资本退出通道，改造形成的保障性租赁住房、文创园区等稳定现金流资产可上市发行公募 REITs，盘活存量资产，降低地方财政刚性兑付压力；

另一方面划定“谁受益、谁出资”共担机制，居民、企业、政府按收益比例分摊改造成本，严控新增地方隐性债务，杜绝靠透支地方财政强行托举，实现楼市软着陆、稳字当头的顶层目标。

显然，未来五年随着15万亿投资规模的落地，以存量提质为抓手，以长效运营为内核的“十五五”城市更新，通过完善城市基建、升级居住品质、盘活存量资源，循序渐进托举地产行业。