美国前官员：古巴不应在恐怖名单上，特朗普政府为动武铺路

特朗普政府将古巴列为“支持恐怖主义国家”背后的托词。前不久，美国国务卿马尔科·鲁比奥在迈阿密霍姆斯特德机场对记者表示，古巴“一直是整个地区主要的恐怖主义支持者之一”。他同时再次发出一个熟悉的警告：“一个距离我们海岸仅90英里、由我们对手的朋友掌控的失败国家，对美国国家安全构成威胁。”

鲁比奥发表这番言论的同一天，美国司法部公开了一份针对古巴前总统劳尔·卡斯特罗的谋杀罪起诉书，美国南方司令部也在当天欢迎“尼米兹”号航母打击群进入加勒比海。

鲁比奥用“恐怖主义”来定义古巴，并不新鲜，但支撑这种说法的事实基础，早已不复存在。围绕一个政府显然想要在军事上施压的国家，塑造“主要支持恐怖主义国家”的叙事，这种修辞路径，看起来与特朗普政府今年2月打击伊朗前铺设的舆论跑道极为相似。

从我上次研究至今，相关经验事实并没有变化。就事实本身而言，古巴不应被列入“支持恐怖主义国家”名单。真正变化的，是美国对古巴的政策，以及特朗普政府如何轻率地动用“恐怖分子”这一标签，为自身政策目标服务。

古巴为何曾被列入名单。1982年，里根政府首次将古巴列为“支持恐怖主义国家”。以当时的情况看，这一理由在历史上站得住脚。哈瓦那当时正积极向拉丁美洲和非洲部分地区的左翼武装组织提供武器和训练，其中最突出的是哥伦比亚革命武装力量和民族解放军。

在20世纪60年代、70年代直到80年代，古巴外交政策的重要内容之一，就是输出革命。美国当时作出这一认定，与古巴的实际行为是相符的。但这种行为后来逐渐减弱。到20世纪90年代末和整个21世纪头十年，古巴已不再向外国叛乱组织提供武器。相反，它越来越多地为这些组织主持和平进程。

哈瓦那曾是哥伦比亚政府与哥伦比亚革命武装力量谈判的举行地，这场谈判最终促成了2016年和平协议。此后，它也承办了与民族解放军的谈判。应一国政府请求主持和平谈判，与“支持恐怖主义”恰恰相反。

这也正是奥巴马政府在2015年将古巴移出“支持恐怖主义国家”名单的原因。那次审查聚焦于法律标准：古巴在此前六个月内是否为国际恐怖主义提供过支持，以及它是否承诺今后不会这样做。

答案很明确：前者是否定的，后者是肯定的。因此，这一法律认定本身相当清楚。将古巴移出名单背后的政策判断也很直接：数十年的制裁并未带来古巴国内政治变化，继续孤立古巴也无助于推进美国利益。

在名单上反复进出。2015年之后发生的事情，本质上是政策上的剧烈摇摆，只不过披上了反恐话语的外衣。2021年1月11日，在第一任期即将结束前的最后几天，特朗普政府又把古巴重新列入名单。

使这一行动合法化的《联邦公报》通知，直到1月22日才发布，也就是乔·拜登就职两天后。官方给出的理由是，古巴拒绝引渡10名民族解放军领导人，而这些人自2017年以来一直在哈瓦那，参与哥伦比亚政府自己推动的和平进程。

但这一理由在2022年8月已经站不住脚。时任古斯塔沃·佩特罗总统领导下的哥伦比亚政府，暂停了此前要求古巴执行的逮捕令。2021年那次认定所依据的前提，至此已经消失。这一认定并未撤销。

拜登政府最终还是采取了行动。2024年5月，美国国务院低调地将古巴从另一份“不完全合作国家”名单中移除，这意味着美国当时认为古巴正在配合美国的反恐工作。国务院没有发布新闻稿，只由一名发言人解释称，相关情况已经发生变化。

事实也确实如此。2023年，古巴恢复了与联邦调查局的执法接触，美古执法对话也已举行多次。2025年1月14日，也就是离任前六天，拜登确认，撤销古巴“支持恐怖主义国家”认定所需的法定前提已经具备，并通知国会，他打算取消这一认定。

但撤销程序需要经过一段强制等待期。唐纳德·特朗普在第二任期上任第一天就撤销了这一确认。拜登出手太晚，而特朗普则几乎立刻就准备压下拜登政府的这一步。

这就是古巴在“支持恐怖主义国家”名单上的“乒乓球式”命运：1982年列入，2015年移出，2021年再列入，2025年1月发出移出通知，而在特朗普第二次就职后数小时内又被恢复。这个名单已经不再是基于事实作出的判断，而成了党派斗争的一部分。

古巴并不是“主要支持恐怖主义国家”。先把政治争议放在一边，只看古巴的实际行为。支撑这一认定的法律，包括《对外援助法》《出口管理法》和《武器出口控制法》，要问的是：一个政府是否反复为国际恐怖主义行为提供支持。从任何有意义的标准看，古巴目前的行为都达不到这一门槛，更不可能与伊朗归为一类。

不妨看看对比。把伊朗称为“世界头号支持恐怖主义国家”，是有依据的。美国国务院最近一期《国别恐怖主义报告》也是这样表述的，并列举了伊朗对真主党、哈马斯、也门胡塞武装、伊拉克真主旅及其他民兵组织的行动支持，以及伊斯兰革命卫队圣城旅在全球范围内的活动网络。

伊朗为这些代理人提供资金、武器、训练和指挥，而这些力量已在中东造成数千人死亡，其中包括美国军人。那么，古巴有哪些可与之相比的行为？鲁比奥在2025年1月出席参议院外交关系委员会听证会时，以及此后的一系列表态中，提出了四类行为。

第一，为应哥伦比亚政府请求前往哈瓦那的民族解放军谈判代表提供庇护。第二，窝藏美国逃犯，其中一些案件可追溯到20世纪70年代和80年代。第三，在外交上对伊朗和俄罗斯表现友好。第四，继续声称古巴支持哥伦比亚革命武装力量，而该组织已在2016年和平协议后解散，并于2021年11月被移出“外国恐怖组织”名单。

这些行为，没有一项符合相关法律所设想的“支持恐怖主义”。窝藏刑事逃犯当然是严重的外交争议，但这并不等于出于行动目的为恐怖组织提供安全庇护。

应哥伦比亚政府请求接待民族解放军谈判代表，不是支持民族解放军，恰恰相反。与美国对手保持外交和情报联系，确实会引发国家安全担忧，但世界上还有几十个国家也是如此，它们并不在这份名单上。而目前名单上只有古巴、伊朗、朝鲜和叙利亚。

至于把哥伦比亚革命武装力量作为古巴被列入名单的依据，这一前提也在2021年消失了，因为美国国务院自己就在当年将该组织残余部分移出了名单。

负责制定全球反恐融资和反洗钱标准的政府间机构“金融行动特别工作组”，在2022年后续报告中认定，古巴在40项建议中有38项“符合”或“基本符合”。这一成绩甚至强于一些被美国视为亲密伙伴的国家。

鲁比奥还援引美国新闻网站阿克西奥斯的一篇报道，称古巴从俄罗斯和伊朗获得了约300架无人机。即便报道属实，一个主权国家采购无人机，也不等于支持恐怖主义，那只是军备采购。美国不会因为一个国家从竞争对手那里购买武器，就把它列入“支持恐怖主义国家”名单。如果真是这样，这份名单会长得多。

任何客观评估都可能得出这样的结论：古巴是一个腐败、压制性的单一政党国家，外交立场也敌视美国。但它并不是当下具有实质意义的国际恐怖主义支持者，而且这种情况已经持续了几十年。

进一步说，把古巴称为本地区“主要支持恐怖主义国家”之一，要么是无视伊朗代理人在拉丁美洲的活动，要么就是把“主要”这个词拉伸到了失去意义的地步。

打击之前的语言铺垫。古巴如今是否留在这份名单上之所以重要，并不只是因为这是一场关于名单管理的争论，而是因为特朗普政府正在把“支持恐怖主义”的认定，当作另一件事的政策基础设施。对任何看过特朗普政府今年2月打击伊朗前如何铺路的人来说，这一模式都并不陌生。

在“史诗之怒行动”之前的几个月里，政府官员和国会中的盟友议员步调一致，反复使用一句特定表述：伊朗是“世界头号支持恐怖主义国家”。这种表述并非只是口号，它实际发挥了作用。

它为直接军事行动建立了道义和法律上的前提。等到打击真正发生时，这套语言已经深深嵌入公共讨论之中，政府也就可以把这一认定和此前积累的修辞记录，当作行动依据。特朗普政府在委内瑞拉也使用了类似剧本。它先对该国境内多个团体作出“外国恐怖组织”认定，随后再对委内瑞拉政府动用军事力量。

第一步发生在2025年1月，特朗普签署第14157号行政命令，要求国务院依据《移民与国籍法》第219条，将跨国犯罪组织认定为“外国恐怖组织”。根据这一命令，鲁比奥认定了8个组织，自2025年2月20日起生效，其中包括“阿拉瓜列车”组织。按照美国官方叙事，这一组织与马杜罗政权“输出不稳定”的联系最为直接。

随后，美国财政部于2025年7月25日将“太阳卡特尔”列为“特别指定全球恐怖分子”，并点名马杜罗是其首领，指控该网络向“阿拉瓜列车”和锡那罗亚涉毒集团提供物质支持。

接着在2025年11月，鲁比奥宣布，美国政府将依据第219条把“太阳卡特尔”认定为“外国恐怖组织”，自2025年11月24日起生效。相关新闻声明直接点名马杜罗是该卡特尔领导人，并将委内瑞拉国家描绘成一个“涉毒恐怖主义企业”，而非一个主权政府。

这一连串动作，把美国2020年针对马杜罗的起诉，转化成了某种可以付诸行动的东西，这一点或许与最近针对卡斯特罗的起诉有些相似。大约在“太阳卡特尔”被认定为“外国恐怖组织”生效六周后，也就是1月3日，美军实施了“绝对决心行动”，突袭加拉加斯，抓获马杜罗及其妻子，并将两人押送至纽约南区受审。

尽管美国官员公开将这次行动描述为执行刑事案件，而非推动政权更迭，但在抓捕马杜罗之前的一系列“恐怖主义”认定，呈现出的却是另一幅图景。如今，类似的话语体系也正在被用于古巴：“整个地区主要的恐怖主义支持者之一”“距离我们海岸仅90英里的失败国家”“我们对手的朋友”。

司法部选择在古巴独立日公开针对卡斯特罗的起诉书，“尼米兹”号打击群进入加勒比海的时间点，自1月以来实施的240多项制裁，至少7艘驶往古巴的油轮遭拦截，以及中情局局长约翰·拉特克利夫5月访问哈瓦那并警告谈判窗口正在关闭——这些都不是孤立事件。

它们正在为另一场可能发生的冲突铺路。而“支持恐怖主义”的叙事，正是这套铺垫的修辞脚手架。至于政府究竟打算对古巴动用军事力量，还是只是想用这种威胁作为筹码，通过经济绞杀推动政权更迭，目前仍不清楚。

必须明确一点：古巴政权是造成古巴人民苦难的主要原因。政府腐败、经济管理失当、压制异议，以及对一种失败经济模式的坚持，导致了这个岛上如今的严峻处境。任何长期关注这一议题的人都知道这一点。

但美国同样负有责任。自1962年导弹危机以来，《与敌贸易法》一直适用于古巴。1996年的《赫尔姆斯－伯顿法》则将禁运制度法典化，并赋予其域外效力。“支持恐怖主义国家”的认定，又在这些惩罚之上叠加了更多限制。

将近65年的全面制裁，并没有带来政权更迭。相反，它强化了古巴政权的控制，也加深了普通古巴人的痛苦。

把“支持恐怖主义”标签当作干预古巴的借口，无论是直接动武，还是进一步加码绞杀政策，都是不恰当的。这是在滥用一项本来用于真正“支持恐怖主义国家”的反恐权力，而古巴早已不属于这一类。

这样做还会进一步削弱这份名单作为可信外交政策工具的效力。更进一步说，它会开创一个先例：今后任何一届政府，都可以不顾事实基础，把这一认定用在任何对手身上。特朗普政府除了极少数例外，基本回避了外交政策中那些艰难而细致的工作。它更偏好制裁和武力，而不是外交接触。古巴本来是一个可以尝试不同道路的机会。

真正的外交很难。它需要耐心，需要跨越不同政府持续投入注意力，也需要愿意把一个可以合作的对象当作伙伴，而不是敌人。过去60年里，这种做法从未在古巴问题上得到持续尝试。

巴拉克·奥巴马在2015年推动古巴新政策的尝试，没有得到足够时间。现在需要的是有实质内容的外交，而不是再一次打着反恐旗号走向冲突。