唤醒沉睡的巨人：中国国有存量资产盘活的深度探究与系统性策略……

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在中国经济步入存量时代与高质量发展的双重背景下，沉睡于城市肌理之中的海量国有资产正从昔日的“包袱”转变为驱动未来的“宝库”。

本文旨在深入剖析中国国有存量资产闲置与低效的现状、成因及其盘活的宏观紧迫性，系统梳理并评估了实践中涌现的多元化盘活策略。

北京首钢工业遗址风貌

通过对北京首钢园、金隅智造工场REITs等五个代表性案例的深度解剖，并借鉴德国、新加坡、日本的国际经验，本文提炼并构建了一个适用于地方政府的“国有存量资产盘活系统模型”。

该模型以“分类分级、一资产一策略”为核心，整合了政策保障、协同机制与数字化赋能三大支柱，旨在为全国范围内的资产盘活工作提供一套兼具理论深度与实践指导意义的系统性解决方案，以期为专业读者带来最大的“干货”与启发，共同推动这场关乎城市未来与经济动能转换的深刻变革。

现状与背景：

万亿资产

亟待唤醒的时代强音

经过数十年的高速发展和大规模投资建设，中国城市已积累起数额庞大的国有存量资产。

然而，其中 一部分正处于闲置或低效利用的“沉睡”状态，构成了一个亟待挖掘的巨大价值洼地。

中国国有资产行业比例（Sources: WisdomTree, Bloomberg, MSCl）

闲置与低效资产的规模与类型：

全国城镇建设用地规模庞大，但低效和闲置问题突出。据估算，中国基础设施存量资产规模已超百万亿元。这些资产形态各异，既包括城市中心的老旧厂房、功能衰退的产业园区，也涵盖了空置的办公楼宇、招待所，乃至部分三四线城市中因规划超前而利用率低下的会展中心、体育场馆等公共设施。

七省市的试点调查曾发现，高达620万亩的城镇低效用地中，完成再开发的比例不足11%，揭示了存量盘活的巨大空间与艰巨挑战。

区域分布的结构性特征：

闲置低效资产的分布呈现显著的区域差异。东部发达城市，土地寸土寸金，问题更多体现为功能性衰退资产的“腾笼换鸟”需求。而在中西部和东北的一些老工业基地和资源型城市，产业转型留下了大量的“僵尸企业”，其广阔的厂区土地和闲置厂房成为区域盘活的重点与难点。

例如，湖北荆门高新区通过一系列重组处置措施，成功唤醒了14家“僵尸企业”的沉睡资产。

湖北荆门高新区产业转型

盘活存量的宏观驱动力：

当前，盘活存量资产已从一项经济议题上升为国家战略，其背后是深刻的宏观背景驱动：

1)财政压力与债务化解：地方政府，特别是城投平台，面临严峻的债务压力。盘活存量资产被视为开辟“第二财政”、化解隐性债务的重要途径，能够为政府偿债和新项目建设提供关键资金来源。

2)产业转型升级的内在要求：在高质量发展阶段，城市产业结构调整势在必行。盘活低效工业用地和老旧园区，为战略性新兴产业和现代服务业提供空间，是提升城市竞争力的必然选择。北京作为减量发展的先行者，已将全面盘活存量资源作为城市更新的核心战略。

3)土地资源约束与“双碳”目标：新增建设用地指标日趋紧张，“向存量要空间”成为城市发展的唯一出路。同时，利用既有建筑改造，相比新建项目能显著降低碳排放，符合绿色低碳的可持续发展理念。

4)城投公司的转型压力与机遇：传统依赖土地财政和政府信用的城投模式难以为继，市场化转型迫在眉睫。手中掌握的万亿级存量资产，正是城投公司从“融资平台”向“城市运营商”转型的最大资本和机遇所在。

上海静安区市北高新工业用地盘活

分析与评估：

精准“画像”是盘活的第一步

有效盘活的前提是“盘清家底”：各地实践已形成一套“清查—分类—评估—台账—决策”的闭环管理机制，力求为每一份国有资产精准“画像”。

精细化分类与台账管理：国务院明确要求建立盘活资产台账并实施动态管理，做到“一项目一方案、一项目一责任人”。在实践中，各地通常按照资产的性质、现状和效益水平进行多维度分类。例如，重庆大渡口区将待盘活资产分为“短期无法产生效益”和“通过措施可提升效益”两类，精准施策。更为普遍的做法是，依据资产的收益表现和战略价值，将其划分为优质资产、低效资产和无效资产三类，从而为后续的盘活策略选择提供依据。

以“效益”为核心的评估机制：尽管全国尚无统一的评估模型，但以“经济效益”和“社会效益”为导向的评价标准已成共识。资产的收益率、出租率、利用率等成为衡量其是否“低效”或“闲置”的关键指标。更重要的是，这一评估结果正与政策激励深度挂钩。

深圳龙华启动盘活存量资产REITS应用及项目培育方案

评估结果与政策的联动：

与预算管理挂钩：广州、深圳等地将各部门的资产盘活成效与其年度预算安排和新增资产配置直接挂钩，形成“奖优罚劣”的激励约束机制。

与国企考核挂钩：国务院推动将盘活存量资产纳入国企考核评价体系，倒逼企业主动优化资产结构，从“要我盘活”向“我要盘活”转变。

与盘活方式挂钩：评估结果直接决定了资产的“命运”。对于评估为优质且收益稳定的资产，政策鼓励通过发行REITs等金融工具放大价值；而对于评估为无效的资产，则强调依法依规加速处置，避免资源空耗。

典型盘活方式与策略矩阵

针对不同类型的存量资产，实践中已探索出一条由浅入深、多元组合的策略矩阵。

1.基础操作层（快速见效）：

简单出租/共享调剂：如广州的“公物仓”平台，通过线上线下结合，促进闲置资产在政府部门间的共享调剂与对外租赁，实现快速、低成本的盘活。此法适用于有使用价值但产权方无力自营的零散资产。

国控广州物流中心智能仓

2.市场交易层（价值变现）：出售转让：对无战略价值、持有成本高的资产，通过产权交易所公开挂牌转让，一次性回笼资金。此举关键在于确保评估定价的公允和交易流程的透明，严防国有资产流失。

3.金融创新层（放大价值）：资产证券化（REITs/ABS）：这是盘活优质存量资产的“利器”。基础设施REITs通过将成熟项目上市，打通了“资产-资本-再投资”的良性循环。ABS则以其灵活性，为特定现金流资产提供了融资渠道。金融工具的应用，实现了从“管资产”向“管资本”的跃迁。

4.功能再造层（脱胎换骨）：改造升级与功能转换：这是城市更新的核心手段。通过调整规划、注入新功能，使老旧资产焕发新生。无论是将老厂房改造为科创园、文创基地，还是将闲置商业楼宇转变为保障性租赁住房，都极大地提升了资产的社会与经济双重价值。

上海静安区市北高新工业用地盘活

5.股权运作层（引智引资）：

资产转股权/股权合作：将资产作价入股，与社会资本成立合资公司，或划拨给国有资本运营公司进行专业化运作。这种方式不仅引入了资金，更重要的是引入了市场化的管理机制和专业运营能力，实现风险共担、利益共享。

6.策略组合与创新：

前置运营提升：对一些“毛坯”资产，先通过短期的运营投入，提升其出租率和收益水平，将其培育为“熟资产”后，再进行证券化或出售，以获取更高价值。

PPP合作运营：通过TOT（移交-运营-移交）等模式，将存量公共设施的运营权转让给社会资本，引入专业力量提升运营效率，政府则获得一笔可观的特许经营收入。

治理创新与机制保障：

构建高效协同的“作战体系”

盘活存量资产是一项复杂的系统工程，必须有强有力的治理机制保驾护航。

1.高位统筹的跨部门协同：各地普遍成立由政府领导挂帅的盘活工作领导小组或联席会议，发改、财政、国资、自然资源、金融等部门协同作战，打破信息壁垒和政策掣肘，形成“一盘棋”的工作格局。

2.清单化、台账式推进：建立详尽的盘活项目台账，明确时间表、路线图和责任人，“挂图作战”，定期督查通报，确保任务层层压实、落地见效。

3.破解产权与管理难题：通过开辟“绿色通道”加快历史遗留资产的确权登记；通过设立资产集中运营平台，对分散、零散的资产进行统一、专业的市场化管理。

4.全过程的风险管控：严守两条底线：一是严禁在盘活过程中新增地方政府隐性债务；二是严格履行评估、审计和公开交易程序，坚决防止国有资产流失。同时，妥善做好职工安置和债权人权益保护，确保社会稳定。

5.激励与约束并举：一方面，对盘活成效显著的地区和单位，在新增投资、专项债额度等方面给予正向激励；另一方面，将盘活情况纳入政府与国企的年度考核，并接受人大监督，形成强有力的倒逼机制。

数字化赋能：

从“人工盘点”到“智慧盘活”

数字技术正为资产盘活工作插上“智慧的翅膀”，实现“底数清、情况明、过程控、效果评”。

1.资产“一张图”，家底全掌握：建设国有资产数字化管理平台，集成GIS、大数据等技术，将全市/区的土地、房产等各类资产的分布、权属、状态、效益等信息“一图尽览”，实现动态更新和可视化管理。

2.流程在线化，监管全透明：将资产的清查、评估、盘活方案上报、审批、实施、资金回收与使用等全生命周期流程线上化，所有操作留痕可溯，极大地提升了工作效率和透明度，有效防范了廉政风险。重庆市的国有资产盘活平台即是典型案例。

3.智能分析，决策添智慧：运用AI和大数据模型，对资产的利用效率和收益水平进行智能评估和风险预警，自动识别出“沉睡”资产。同时，平台还能为决策者智能匹配最优的盘活路径，并模拟不同方案的财务和社会效益，辅助科学决策。

国际镜鉴

他山之石

德国鲁尔区经验

面对老工业基地的衰落，德国通过强大的公共财政支持、公私合作（PPP）模式以及对工业遗产的文化价值重塑，成功将废弃的矿区、钢厂转型为世界级的文化地标和旅游目的地。其“文化驱动、生态修复”的路径，对中国资源枯竭型城市的转型极具启发。

鲁尔工业区改造后

新加坡模式

作为一个土地资源极度稀缺的国家，新加坡政府通过建屋发展局（HDB）、裕廊集团（JTC）等法定机构，对公共住房和工业地产实行高效的统一规划、建设和周期性更新，确保了土地价值的最大化和公共资产的高效利用。其“政府强主导、滚动式开发”的经验值得借鉴。

日本经验

日本通过完善的法律框架（如《市区再开发法》）和成熟的金融市场（其REITs市场规模巨大），有效推动了城市更新和存量土地的再利用。其“法律保障+金融创新”的双轮驱动模式，特别是促进多方产权整合的机制，对破解中国老旧小区、城中村改造难题具有参考价值。

东京都政府在1986 年（昭和 61 年）指定六本木六丁目地区为再开发诱导地区

模型提炼与政策建议

中国特色的盘活系统

基于上述分析，我们提炼出一个“四位一体”的国有存量资产盘活系统模型，并提出相应政策建议：

一个核心框架：分类分级的靶向策略矩阵

地方政府可构建一个动态的资产盘活策略矩阵，对资产进行分类施策：

A类（优质经营性资产）：重点是价值放大。优先采用REITs、股权合作等金融手段，实现资本循环。

B类（有改造潜力的中等资产）：重点是功能再造。主推城市更新、PPP合作、引入专业运营商，提升资产价值。

C类（低效闲置资产）：重点是资源再配。坚持内部调剂优先，市场化公开处置为主，果断止损。

D类（公共服务类资产）：重点是提质增效。在保障公益性的前提下，通过委托运营、部分功能市场化等方式，挖掘潜在价值。

一套保障体系：“1+N”的政策组合拳

“1”个纲领性文件：出台地方版的存量资产盘活总体实施意见。

“N”个配套细则：在规划用地（允许用途调整、提高容积率）、产权处理（开辟确权绿色通道）、财税激励（落实税收优惠、建立盘活收益激励机制）、金融支持（设立盘活引导基金、鼓励金融产品创新）等方面提供全方位政策保障。

一条协同路径：构建“横向到边、纵向到底”的联动机制

部门协同：建立“发改牵头、财政主抓、国资推动、规自保障”的核心协同机制，定期会商，联合发文。

政企协同：政府为国企盘活“清障搭台”，国企主动将自身盘活计划融入城市发展大局。

区域协同：鼓励城市群、都市圈内的城市联动推介盘活项目，实现资源互补和利益共享。

一个技术平台：打造全流程的数字化赋能工具

建设全市统一的国有资产“数字驾驶舱”，集成资产台账、项目管理、信息发布与交易、智能分析与决策支持、监督审计五大功能模块。以数字化手段贯穿盘活工作全过程，实现科学、高效、透明、安全的目标。

结语

盘活国有存量资产，是一场深刻的存量变革，是推动中国经济迈向更高质量发展的关键一役。它考验着各级政府的治理智慧，也蕴含着城市更新与产业升级的无限机遇。

从北京首钢的冰与火之歌，到金隅智造工场的资本魔方，再到各地多点开花的创新实践，我们已经看到，只要思路正确、机制健全、执行有力，那些沉睡的资产巨人终将被唤醒。

本文所构建的系统模型，正是希望为这场伟大的“唤醒”行动，提供一份兼具前瞻性与操作性的行动蓝图。

未来，我们期待看到更多的沉睡资产被注入新的生命力，转化为驱动中国经济持续航行的澎湃动能。