政府提供协助　业主自主改造 破除“等靠要”

广州首个集中成片改造试点项目——得胜岗改造项目的现场图。

得胜岗改造项目效果图。

开篇语

去年中央提出我国城市发展从增量扩张转向存量提质的重大战略判断后，不久前省委城市工作会议再度提出要主动适应城市工作的新形势新要求，坚持内涵式发展，推动城市像有机生命体一样自我完善、自我发展。

作为落实上述部署的举措，近年来广州在探索超大城市有机更新的道路上不断试点总结，出台了全国首部城中村改造地方性法规，破解了城中村改造“改不动、改不好”困局，已经建成的花都集群街2号、越秀区小石集等危旧房原拆原建项目也成为向全国输出经验的典型案例。

在前期经验的基础上，今年广州继续在城市更新领域加大力度，不仅计划投资额度继续提升，还将继续完善相关政策体系，落地一批新试点项目，让城市更新更好地成为城市能级提升、功能完善的驱动力。

在年初以来在各区的调研中，广州市委书记冯忠华也强调要稳步推进城市更新和城中村改造，深化拓展自主更新经验做法，充分调动群众积极性，以绣花功夫推进老旧小区改造，持续改善人居环境、优化公共服务，更好满足老百姓对美好生活的向往。

作为积极参与城市治理的智库型媒体，南都也借此机会推出“大城焕新　跃马新程”城市更新系列报道，通过对一系列典型项目案例的深入报道，争取搭建多方沟通平台，通过对话沟通弥合项目背后的误解和分歧，推动各方形成共识，让居民更积极地参与和支持广州城市更新，政府和公众携手共同践行“人民城市人民建”的美好理念。

站在周边小区顶楼的高点向下望去，去年10月份正式宣布开工的广州海珠江南西得胜岗改造项目一期正在紧锣密鼓施工，工人们操作着现挖掘机和打桩机把土方挖开运走，工地现场一片忙碌。因为在前期对地块的例行考古勘探中意外发现了部分疑似古墓和文物，施工一度推后了近两个月，但随着考古勘探环节的结束，开年后工程又迅速开动。周边社区的一位居民表示，很希望这里的保障房可以早日建成，这样不仅老街坊可以回迁，万松路和万松园小学也能早日扩建，整个社区的服务配套将更完善。

作为全市首个连片成片改造的危旧房自主更新项目，得胜岗改造模式被视为广州业主自住更新的3.0版本，相比之前花都集群街2号、越秀小石集等单体楼项目，它的集中成片改造模式对于中心城区“老破小”社区更具借鉴意义。

不过，相比国内上海杭州等地的老旧小区原拆原建项目，得胜岗的规模仍然偏小，未来想要在全市其他区域复制推广这一模式，仍需要在业主利益协商机制等方面进行探索。

　　得胜岗模式新在集中成片改造　　

自2024年广州市政府公布《广州市城镇危旧房改造实施办法(试行)》以后，广州先后涌现出了花都集群街2号、越秀小石集等单体楼原拆原建改造项目，而得胜岗项目和此前其他项目相比最大的特点是集中成片改造。

得胜岗项目位于海珠江南西核心商圈，总改造范围约1.87公顷，改造前总建筑面积约2.83万平方米，原址为25栋建于上世纪六七十年代的危旧房。经初步摸查，房屋主体结构、材料、设施均已严重老化，存在较大安全隐患，大部分住宅无独立厨厕，缺乏独立排污设施，环境卫生问题突出。房源的产权结构以市直管房为主，具体包括直管房租赁户约679户、私房36户，还有部分房屋属于混合产权。

项目筹资方式按照“业主出一点、企业投一点、政府补一点”模式进行，私房业主按照政策出资进行自主更新，建成后原地回迁。据广州安居集团介绍，在前期摸底中居民改造意愿强烈，一期私房共3户，其中2户同意改造；二期私房共5户，其中3户同意改造；三期私房共28户，其中24户同意改造，后续随着工程的推进将继续和私房业主加强沟通协商，充分尊重居民意愿，确保每家每户的合理诉求都得到妥善回应。

整个项目分成南北两地块分期建设两栋高层塔楼，北地块在一期和三期建设，南地块在二期建设，预计回迁房将有40多套，全部配备独立厨卫、增设电梯、无障碍设施。另外剩余的300多套房源将作为保障性住房，服务于新市民、青年人、城镇工薪群体在穗安居。

地块改造范围还包括省一级公办万松园小学和万松路，其中万松园小学现状教学楼面积较小、建筑质量较差、缺少跑道等教学场地，万松路目前仅为单向1车道，交通通行能力较差，未来在改造中万松园小学将新增教学楼面积，由现状16班扩大至24班，万松路由现状11米拓宽至26米，从单行一车道升级为双向四车道。项目还将同步配置社区居委会、议事厅、服务站、星光老年之家、卫生服务站等设施，完善社区配套。

得胜岗集中成片式原拆原建的改造方式对于广州中心城区的“老破小”社区意义重大。　　

　　政府包办更新走向业主自主更新　　

广州市住建局负责人此前多次表示，广州危旧房原拆原建有很大市场需求和存量规模，大量建成年代久远的住房因为建设标准低、年久失修，出现严重安全隐患问题，迫切需要改造升级，在前期试点项目的基础上，今年市住建部门继续谋划筛选新一批12个试点项目，目前已统筹安排前期工作经费支持初步改造方案编制，组织相关职能部门开展专题研讨。

在去年12月底广州举行的2025年(第十九届)城市发展与规划大会的老旧小区自主更新专题会上，住建部原副部长、国际欧亚科学院院士仇保兴也高度评价了目前广州在危旧房业主自住改造方面的试点。

在他看来，中央城市工作会议提出城市发展从增量向存量转变之后，城市更新已经成为国内城镇化发展的第二次机会，在前期增量时代建设的大量住宅商品房成为个人财产后，城市更新从政府包办更新走向业主自主更新是必然的选择。而广州因为市场经济活跃，民间有活力，业主是国内最早具有自主能力和自主意识的群体，为广州试点业主自住更新奠定了群众基础。

　　焦点

　　如何复制推广?

　　备选项目须居民改造意愿强烈、私房业主参与度高

从全国范围看，尽管得胜岗项目对于广州来说是一次重要的试点创新，但是跟其他城市的原拆原建改造案例相比，项目整体规模明显偏小。

得胜岗项目的用地1.87公顷，改造前建筑面积约2.83万平米，公私房居民合计约700户，其中私房36户。

作为对比，上海在2020年10月实施的静安区彭浦新村彭一小区改造涉及居民高达2110户，其中私房居民362户，是上海迄今为止最大规模的原拆原建改造项目。改造过程历时4年，整体拆除107栋上世纪50年代建成的老旧住房，集中新建17栋高层住宅，同步配齐了社区党群服务中心、游泳馆、篮球馆、健身房、托育所等服务设施，整个项目于2025年年中顺利实现了全部居民原址回迁。

杭州拱墅区的浙工新村项目是国内另一个规模较大的自主改造项目。小区最早为浙江工业大学的教工宿舍，有13幢建于2000年之前的危旧房，改造前建筑面积约4万平米。2023年，小区548户居民在政府改造专项资金的支持下，自筹4.7亿元将13幢危旧房拆除，新建了7幢11层小高层，2025年年初已经完成了全部居民的分房回迁。

危旧房原拆原建难度最大环节是业主协商形成共识，特别是私房业主因为诉求各异众口难调，而且业主数量越多利益纷争越复杂，上述上海和杭州的案例涉及的私房业主达到了362户和548户，相比得胜岗的36户，项目推进的难度无疑处于“深水区”。

对于广州而言，由于原拆原建自主改造毕竟刚刚试点，在起步阶段选择相对容易推进的项目进行尝试也不失为一种更为稳妥的策略，市住建局今年年初也表示，在后续选择12个新项目的过程中，居民改造意愿强烈、私房业主参与度高依然是挑选备选项目的重要标准。

不过，参考上海杭州的经验，未来广州在继续推广原创原建自主改造的过程中，迟早也会面临更为复杂的业主利益协商难题，届时政府如何搭建对话平台、引导协助居民进行理性协商也格外值得注意。

观点

　　自己的房子自己做主 不能指望政府大包大揽

广东省城乡规划设计研究院首席规划师马向明告诉南都记者，在当前城市发展转向存量提质的背景下，城市更新指望政府大包大揽已经不切实际，危旧房业主自住更新原拆原建是一条必然要走的道路。不过目前广州部分业主的观念还没有扭转过来，觉得不管房子怎么破，“只要能租出去有钱收，哪怕当仓库也行”，这种想法也导致很多人缺乏自住改造的动力。而政府部门可以一边加强监管一边引导，监管要让业主意识到自己的房子存在安全隐患出了事是要追责的，不能只收租不负责，引导则是告诉他们可以走自主改造这条道路。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉也告诉南都记者，很多老旧小区和危旧房屋都属于原来国企事业单位的房改房，业主多为企事业单位退休的老年人，很容易对政府产生“等靠要”的传统思维认知。政府部门可以加强政策宣传和搭建协商平台，让他们意识到“自己的房子自己做主”，政府的作用在于提供规划和政策扶持、解决公共配套，只有业主广泛建立起自立自主的认知，原拆原建的模式才能大规模推广。

在不久前广州召开的今年一季度城市更新项目推介会上，广州安居集团旗下的安居住房置业公司总经理严飞虎在介绍了得胜岗改造模式后也透露，下一步计划将其推广到天河员村新村和海珠石溪沙溪小区，其中前者的现状总建筑面积达8.25万平方米，规模明显大于得胜岗，他也向南都记者强调，“这两个推广项目目前都还在业主改造意愿摸查阶段，我们会谨慎稳妥推进，等各种条件具备之后再逐步执行”。

　　都市评

　　复制推广得胜岗模式 政府需要做什么?

作为广州首个危旧房集中成片改造试点，去年年底开工的海珠区得胜岗项目一直备受瞩目，不仅该项目涉及的回迁居民关心它的进展，中心城区其他老旧小区的居民更是在关注它能否顺利完成，因为这一模式很可能复制推广到其他情况类似的老旧小区。在当前广州城市发展进入存量提质阶段的背景下，大量中心城区的“老破小”已经很难走通政府征拆的道路，而自主改造原拆原建成为最为可行的选项。

不过，参考得胜岗项目和国内其他城市的改造经验，原拆原建模式要想继续复制推广，政府部门还需要强化以下几点。

首先是稳定居民的政策预期，无论是广州还是其他城市，一些老旧小区原拆原建前期推不下去，部分不同意改造的业主主要理由是想等政府拆迁，这样既能快速兑现回报又不用费时费力去自主改造。而政府最应该做的就是以清晰准确的方式作出回应:由于老城区配套承载力有限，哪些小区短期内不可能有政府拆迁的希望，彻底打消这部分业主不切实际的想法，让他们回归自主改造这条路。

其次，政府还需要搭建业主对话协商平台，引导愿意自主改造的业主进行利益协商，以平等理性的对话协调分歧，找出共识。老旧小区的居民身份混杂，既有留守的退休老人也有刚买房的年轻人，不同群体的利益诉求差异很大，需要在改造方案、户型设计、社区配套、资金筹集、安置过渡等方面进行充分协商。对于合理的诉求政府可以尽量满足，协助居民早日达成一致，推动项目早日落地。

最后，政府部门还可以加强政策宣讲和案例推广，业主自住改造对于广州来说毕竟是个新生事物，许多居民对此并不熟悉，能不能改、怎么改，这些政策疑问都需要政府部门主动加强宣讲，让更多居民了解和知晓自住改造模式的存在，用案例引导他们如何从零开始起步。居民只有充分知情才会愿意配合，很多具备条件的潜在改造项目才有落地的可能性，后续老旧小区改造面临的阻力也会更小。

广州新闻部出品

监制:王卫国

策划:周昌和

统筹:冯芸清

采写/摄影:南都记者 魏凯