“两高”发新规：非法占用耕地建房、采矿等合同无效

“两高”发布新规保护耕地，明确非法占用耕地建房、采矿等合同无效。

5月11日，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（下称《规定》）。《规定》共二十一条，将于2026年5月18日起施行。

最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建在会上介绍，《规定》明确了非法占用耕地合同的效力及相应法律后果，依法追究非法占用耕地行为人的民事法律责任。

“《规定》结合民法典、土地管理法等相关规定，明确规定当事人约定占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及约定买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容违反土地管理法的禁止性规定的，人民法院应当认定该约定无效。”耿宝建表示。

《规定》还明确非法占用农用地罪的行为方式等，依法追究非法占用耕地行为人的刑事法律责任。

具体来说，《规定》明确了非法占用耕地构成非法占用农用地罪的行为方式和数量标准；明确了非法占用耕地同时构成非法占用农用地罪、污染环境罪、非法采矿罪等犯罪情形下，依照处罚较重的规定定罪处罚的竞合适用规则。《规定》还明确了国家机关工作人员在涉耕地领域有关职务犯罪的处理，特别是明确了同时构成受贿罪的，应当数罪并罚的处理规则。

《规定》还明确了非法占用耕地的行政法律责任主体、行政机关对新建违法建筑的制止权以及行政处罚的追责期限，依法追究非法占用耕地行为人的行政法律责任。

值得注意的是，《规定》参考行政强制法第九条以及城乡规划法第六十八条的有关内容，规定行政机关可以依据城乡规划法等有关法律、法规的规定，依法采取查封施工现场等措施制止继续施工的违法行为。

在对非法占用耕地行为进行行政执法的过程中，准确认定相对人是依法作出处理决定的前提，但实践中这一认定面临难题，《规定》对此也有所回应。

“违法占用耕地行为不同于一般的违法行为，其时间跨度一般较长，行政机关查处时，建设单位或者个人因注销、死亡、故意逃避监管，导致行政机关无法确定建设行为人的情况比较多见，而在非法占用耕地进行建设后，通过买卖、抵账、赠与、租赁等方式将建设完成的建筑物和其他设施交由他人占有、使用的情况则更为常见，从而造成违法占地建设行为人和实际占有、使用土地人分离的情况，为行政处理相对人的确定带来很大困难，并导致司法裁判标准不统一。”最高人民法院行政庭二级高级法官阎巍在会上表示。

《规定》明确，行政机关在履行合理审慎的调查义务后，仍不能确定非法占用耕地行为主体的情况下，实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，属于依法应当承担非法占用耕地行政法律责任的主体。

《规定》还加强对行政机关的精准监督。耿宝建称，实践中，部分行政机关因工作人员与他人恶意串通、审查申请材料不严格、第三人提供虚假材料等原因，导致当事人非法占用耕地进行建设并因此遭受损失，对此，行政机关应当承担相应责任。《规定》明确人民法院应当根据行政诉讼法以及相关司法解释的规定，综合考虑批准行为在损害发生和结果中的作用大小等因素，依法确定行政机关的赔偿责任。

现行民事诉讼法、行政诉讼法规定了生态环境和资源保护领域的公益诉讼制度，《规定》第十条对检察机关提起公益诉讼又作了专门规定，最高人民检察院法律政策研究室副主任余双彪表示“是要进一步强调和发挥公益诉讼制度在推动落实最严格的耕地保护制度、促进保障国家粮食安全方面的职能作用”。

最高人民检察院法律政策研究室主任杨剑波介绍，2023年以来，全国检察机关共办理非法占用耕地，导致破坏生态环境和资源保护的公益诉讼案件1.7万余件，监督保护耕地46.87万亩，督促缴纳耕地修复费用16.05亿元。