中东战火把东南亚烧出“三急”，但有人这时还想“夹带私货”

中东战火未熄，远在数千公里外的东南亚，心头也跟着火烧火燎。

在菲律宾宿务举行的东盟峰会，据称为节约成本，会期被压缩至短短两天——5月8日至9日。峰会主题为“领航共同未来”，但会上确定的三大优先事项——地区能源安全与韧性、粮食安全、东盟民众安全保护——每一项都更像是急于解决当下的问题，而且都与遥远的中东冲突紧密相连。

从外部看，国际地缘政治日益复杂；从内部看，东盟自己也麻烦缠身，缅甸内战动荡不休，泰柬边界争端悬而未决。面对这内外交织的困局，东盟能拿出哪些破解之道？推进过程中又会遇到哪些阻碍？

值得注意的是，当下“南海行为准则”的磋商已进入关键阶段，而菲律宾是今年东盟轮值主席国。其总统马科斯可能利用这一身份，在南海问题上做什么文章？

带着这些问题，观察者网对话了中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员、东南亚研究中心主任许利平。

【对话/观察者网 李泠】

·“安全、安全、安全”

观察者网：本届东盟峰会的主题是“领航共同未来”，菲律宾作为轮值主席国，提出了能源安全、粮食安全和东盟公民安全这三大优先事项。您如何评价中东冲突对本届峰会议程设置和实际效果的影响？这是否构成了东盟自成立以来最严峻的一次外部“压力测试”？

许利平：通常，东盟峰会每年举行两次，上半年主要聚焦东盟一体化进程等常规议题。然而，今年由于中东战事，东盟面临前所未有的挑战，甚至可以说是一场危机。这一危机主要涉及三个安全议题：能源安全、粮食安全和人身安全，峰会近一半的时间都在讨论这些问题，显示出与中东战事的高度关联。

5月8日，在菲律宾宿务省，嘉宾在第48届东盟峰会及系列会议开幕式上合影。 图源：新华社

具体而言，中东战事对东盟的影响集中在几个方面：

第一，能源危机。绝大多数东盟国家的能源对外依存度极高，例如新加坡、菲律宾等国。它们主要从中东进口石油，一旦霍尔木兹海峡被封锁，直接导致能源供应紧张。随之而来的是成品油等产品的供应链问题。

第二，经济与粮食危机。能源价格上涨推高了国内通胀，对经济造成严重冲击。同时，尽管当前尚未爆发粮食危机，但明年的粮食生产将受到重大影响，主要原因是化肥供应不足——化肥是粮食生产的关键要素，缺乏化肥将导致减产，尤其影响下半年的粮食产量。

第三，人身安全威胁。霍尔木兹海峡的封锁使船员生命安全受到威胁；此外，大量东南亚劳工（如菲律宾佣工）在中东务工，战事使当地变为火海，直接危及他们的安全。

也就是说，中东战事成为东盟当前面临的最紧迫挑战，峰会临时增加了这一议题。

观察者网：我们接下来针对这三点安全议题分别详谈。第一个是关于能源安全。

本次峰会的联合声明将启动区域石油共享机制和加快区域电网建设列为优先措施。马科斯在会后新闻发布会上进一步透露，东盟领导人“立即、一致同意”了石油共享原则，目前的问题在于成员国如何开始实施。这一机制的设计核心是什么？包括哪些具体内容？本次峰会联合声明中提到的“在自愿和商业基础上支持彼此的能源需求”如何平衡务实性与约束力？

许利平：石油共享机制实际上源于2025年10月东盟修改通过的《东盟石油安全框架协议》，但至今没有完全落地。今年要推动各国完成国内相关程序，把协议落实。这个协议的核心思路是：旨在建立区域性能源协调机制，在危机时期实现紧急燃料共享和协调，提升应对外部石油供应冲击的韧性。

此外，东盟与东亚经济研究所还提出了一个区域联合石油储备倡议，主张在平时进行石油储备，紧急情况下动用储备。不过，目前这仅是智库的研究成果，尚未纳入东盟的正式决议。

总体而言，这两项机制都在推进过程中，但均未落地实施。落地仍面临许多执行细节方面的难题，后续还有大量工作要做。

以石油共享机制为例，例如，当某个国家石油储备较多，而危机导致油价上涨时，共享石油应以什么价格出售给其他东盟成员国？再如，危机期间各国普遍缺油，供应国应提供多少石油才算合适？因为一个国家的石油存量是相对概念，在危机未解除的情况下，如何确定供应量，以及相关标准如何制定，这些都是需要各国进一步协商落实的关键问题。

3月10日，人们在越南河内的加油站排队购买汽油。越南贸易部呼吁当地企业鼓励员工居家办公，以在中东冲突导致燃油短缺之际节约能源。 图源：路透社

观察者网：关于石油问题，您刚提到霍尔木兹海峡封锁的事。值得一提的是，面对霍尔木兹海峡开征通航费带来的连锁反应，印尼财政部长普尔巴亚提出可考虑对马六甲海峡通行船舶收费，这一提议遭到新加坡和马来西亚方面的迅速反对。为何这一提议会在印尼政府高层浮出水面？

许利平：对印尼而言，当前财政面临严峻挑战。一方面，中东战事对其经济造成冲击；另一方面，国内部分投资政策的调整导致西方国家的投资没有增长甚至出现减少，这给印尼货币带来了一定压力。同时，印尼国内推行的“免费午餐”计划消耗了大量财政预算，使得财政状况十分吃紧。

在此背景下，印尼财政部长希望利用中东石油危机和霍尔木兹海峡局势，通过收取马六甲海峡通道的费用来“发一笔横财”，以缓解国内预算不足的问题。然而，这一提议纯粹是从财政角度出发，缺乏对国际地缘政治的理解，因此立即遭到印尼外交部的反驳。

印尼外交部第一时间表达了反对意见，公开指出马六甲海峡的收费与管理并非印尼一国可以决定，而是需要与新加坡、马来西亚、泰国四国根据相关协议共同协商；而且，根据1982年《联合国海洋法公约》，对海峡通道收费本身是不合法的。由此可见，印尼国内出现明显矛盾。与此同时，其他邻国也纷纷表示反对，最终此事不了了之。

观察者网：说到印尼部分投资政策的调整，印尼是全球镍矿最大储量和生产国，最近新出台的镍矿基准价调整政策在产业界引发广泛关注。鉴于中企过去十余年在印尼这一产业有高达百亿美元的投资，您认为这一政策调整会对我们的企业造成什么影响？

许利平：印尼出台这一政策的背景是：矿产企业在印尼的利润率普遍较高，且其中大部分是大型外资企业。印尼政府经评估认为，矿产属于印尼人民的资产，不能被外国大公司垄断控制，否则将威胁国家安全。这是该政策出台的基本出发点。

同时，这一政策也与印尼当前面临的财政困难密切相关。政策的核心在于：原本以镍矿元素计价的模式，现在改为增加对伴生矿的计算。这在某种程度上压缩了企业的盈利空间，同时增加了印尼的利润空间。

最近，印尼也与菲律宾在镍矿供应方面展开了一些合作。综合来看，印尼希望借此契机，打造自身在全球镍矿定价方面的话语权。某种程度上也可以说，这是印尼出于国内民族主义立场而制定的政策。

观察者网：近几年，美国对全球关键矿产的关注度与日俱增，今年2月还组建了所谓“关键矿产联盟”。印尼的矿产也是他们的重点关注对象之一。印尼对镍矿的政策调整，是否可能受美国影响？要是美国介入，对我们中企可能带来哪些消极影响？

许利平：今年年初，印尼与美国就对等关税达成相关协议，不过至今没有被印尼国会批准。尽管该协议被美国最高法院否决，但印尼政府和美国政府均认为协议仍然有效。在这份协议中，也提到了关键矿产领域的内容，即美国公司在关键矿产方面享有优先权利。

因此，不排除印尼政府出台这一政策，意在关键矿产领域挤压中资企业的空间，从而为美国企业参与相关矿产开发创造契机。换言之，如果中资企业因印尼新政而退出，美国企业“恰好”可以进入这一领域。从某种程度上说，印尼政府可能确实存在这样的考量。

除此之外，这政策变更的背后也存在新旧政府的利益争夺与博弈。

印尼镍储量居世界首位，主要集中于苏拉威西岛和马鲁古群岛。 资料图

观察者网：回到这次东盟峰会，东盟电网建设已被确定为菲律宾担任主席国期间的关键经济优先事项之一，目前亚开行已承诺未来10年提供至多100亿美元资金支持，并设立了专项基金加快项目筹备。自2022年起，老挝水电经泰国、马来西亚输送至新加坡的旗舰试点项目已开始运行，今年还签署了扩大输电容量的协议。您如何看待东盟电网从“讨论”转向“行动”的迫切性？在技术标准、定价机制和法规协调上，各方还面临哪些核心障碍？

许利平：根据东盟尤其是新加坡方面的看法，东盟电网一体化计划在2045年前完成，这是东盟一体化的重要组成部分。电网建设实际上是区域电力互联互通的关键环节。

按照目前已出台的联合声明，规划建设两条电网：第一条是东部电网，涵盖马来西亚、印尼、文莱、菲律宾，在这些国家之间实现电网一体化；第二条是以老挝为核心的电网——老挝因水力发电丰富被称为“东盟的蓄电池”，该电网连接老挝、缅甸、泰国、马来西亚和新加坡，相当于实现中南半岛与马来半岛的电力联通。

这两条电网的建设目前均面临较大难度。

首先，电网互联互通的重要前提是标准系统能否统一，这是非常关键的问题。东盟各国电网的电压等级、频率、技术规范及调度控制系统各异，实现从“物理连接”到“系统同步”，需要复杂的技术标准协调过程。

其次，跨境电网建设“可融资性”较差，需要大量资金，由谁出资也是一个重要课题。比如电网过境费计算复杂、缺乏透明的电价形成机制、长期的购电协议难以签订等。

总之，电网建设是一个复杂的系统工程，也是一个漫长的过程，尽管目标是2045年前完成，但短期内很难实现。目前来看，这更像是一种愿景。

观察者网：关于粮食安全，马科斯强调了粮食安全应急响应的必要性，东盟正考虑在现有紧急大米储备基础上扩大规模，包括建立专业化紧急储备机制应对突发供应中断。在您看来，东盟推进专业化紧急储备机制可能面临哪些制度性障碍？相比石油储备，粮食储备机制面临的障碍可能有什么不一样的地方？

许利平：在粮食安全方面，东盟已建立“东盟+中日韩（10+3）紧急大米储备机制”（APTERR），该机制于2009年启动。

我个人认为，相比能源问题，粮食储备的复杂性要低一些。就东盟地区而言，一旦发生粮食危机，受影响最明显的主要是菲律宾和印尼这两个人口过亿的大国。而中南半岛五国本身就是稻米生产国和出口国，即使出现粮食危机，对其粮食安全的影响相对有限，紧迫性并不那么强。因此，建立储备时应主要针对这些真正面临压力的国家。

与此同时，不同国家的利益和诉求各不相同。许多国家认为自己没有粮食安全方面的压力，可能不愿意贡献公共产品，如资金、粮食供应等。因此，加强各方在粮食安全紧迫性上的共识是一个难点。

此外，从以往区域内的公共产品安排——如“清迈倡议”——来看，最终提供最多公共产品的往往是中日韩三国，而非东盟自身。因此，未来10+3紧急大米储备机制能否成功，关键在于中日韩三国的协调。可以认为，该机制的核心取决于中日韩之间的协同配合。

在菲律宾本盖特省阿托克（Atok），27岁的卡平决定不收割包菜。他说，运输燃料成本上涨让他买不起柴油，他宁愿让这些菜烂掉，也不愿亏本出售。 图源：路透社

观察者网：本届峰会将“保护东盟民众”明确列为三大优先事项之一，涵盖外劳、海员、留学生等在海外受危机影响的群体。对于各国海外公民的人身安全，各国政府有自己的一套相对成熟的应对体系；东盟作为一个整体，在领事保护合作及侨民安全协调方面如何建立更为有效的机制？

许利平：这次中东危机为东盟在领事安全保护方面提供了一个契机。事实上，东盟在该领域已有相关协议，主要包括三项文件，分别是《东盟关于东盟成员国驻第三国使团向其他东盟成员国国民提供领事协助准则的宣言》、《东盟驻第三国使团向处于危机情况下的东盟成员国国民提供紧急援助的指导方针》，以及2023年正式通过的《危机中劳工及其家庭保护宣言》（ASEAN Declaration on the Protection of Migrant Workers and Family Members in Crisis Situations）。

在此次针对中东危机的联合声明中，东盟再次提及这三份文件，要求进一步落实其中确立的原则和承诺，即在紧急情况下，应依据这些文件提供协助。例如，新加坡在营救本国被困中东公民的同时，也对其他东盟国家提供了援助。不过，目前这仍是个案，尚未形成普遍做法。

未来，当东盟成员国公民在某地遭遇类似危机需要援助时，任何东盟国家或东盟驻第三国使团既有权利也有义务共同开展营救，推动东盟公民安全脱困。

·南海问题

观察者网：马科斯在开幕致辞中提出设立东盟海事中心，用于协调跨海犯罪和航道安全事务。设立这一中心，在当前东盟内部是否具有共识基础？

许利平：菲律宾倡议设立“东盟海事中心”，既是作为东盟轮值主席国想做的贡献，也想体现菲律宾在东盟的作用。

该中心设立的初衷，是应对当前东盟在海事合作方面机制碎片化的问题。目前，东盟内部涉及海事安全与合作的机制繁多，包括东盟海事论坛、东盟海岸警卫队论坛、东盟防长会议、中国-东盟高官会议等，分布在不同平台之中。其中，东盟海事论坛更多是一个务虚的二轨平台，负责磋商海事战略性问题并提出倡议，但这些倡议缺乏落实的执行机构。

因此，东盟海事中心将设在菲律宾，定位于一个执行机构，与现有机制不重叠、形成互补。其任务包括开展具体操作性合作，如海上互联互通、联合搜救、海洋科考等。此外，该中心还计划将已有的东盟海岸警卫队论坛纳入其框架，并进一步整合与强化这一机制。

从更深层次看，菲律宾此举意在增强自身在南海问题上的话语权。特别是在推动“南海行为准则”的背景下，菲律宾希望未来在准则达成后的监督、核查等环节中，由东盟海事中心扮演执行机构的角色。

目前，该倡议已被写入8日发布的《东盟领导人关于海洋合作的联合宣言》。但具体如何设立和实施，仍有待进一步观察。各方对这机制尚未形成强烈共识，尤其是非南海沿岸国家，如中南半岛国家，对此关注度不高，未来还需要磨合。

观察者网：您刚才的回答让我觉得菲律宾试图利用主席国身份推动其自身的南海政策目标，或者说试图“夹带私货”。

许利平：我觉得确实有点夹带私货的感觉。实际上，关于东盟海事中心，菲律宾外交部早在2月份就提出了相关倡议，也是菲律宾今年着力推动的一项议题。这一倡议应当已经经过了菲律宾政策圈的充分酝酿。

5月8日，在菲律宾宿务省，菲律宾总统马科斯在第48届东盟峰会及系列会议开幕式上讲话。 图源：新华社

观察者网：东盟在处理南海问题时一贯坚持“统一性”和“集体性”原则，但看菲律宾近几年在南海问题上的表现，尤其是与中方的冲突不时上演。而且，它还积极引入域外大国，此前主要是美国，现在日本的介入程度也在不断加深，尤其是在高市早苗上台之后。比如，在本届峰会期间，美国与菲律宾仍在举行“肩并肩”联合军事演习，规模创历史新高，日本也首次成建制派遣自卫队参演。此外，据日本NHK 5月6日报道，刚解禁军售，日本就要向菲律宾出口二手军舰。十分好奇，东盟南海沿岸国家对菲律宾的这些作为持哪些看法？

许利平：菲律宾认为自己在南海问题上处于弱势地位，主要对手是中国。由于自感单方面与中国抗衡力量不足，菲律宾便试图拉拢域外大国——如美国、日本、澳大利亚等——在不同层次上与其开展合作，以强化自身在南海的话语权。

对于其他南海沿岸国家，尤其是与菲律宾同样存在岛礁争端的国家，它们对菲律宾的做法持矛盾心态。一方面，这些国家认为，菲律宾借助域外大国对抗中国，有助于平衡中国在南海的影响力；另一方面，它们也担心菲律宾引入域外大国会使南海问题进一步复杂化、扩大化，反而不利于问题的解决。

例如，马来西亚的态度就非常明确：反对域外大国介入南海问题。马来西亚认为，东盟应当与中国面对面开展南海问题的会谈，而不应纳入其他第三方域外因素。这一立场与菲律宾截然不同。

我认为，菲律宾自己也清楚，过度拉拢域外大国未必能获得其他东盟国家的认同。东盟的议事规则遵循协商一致原则。如果菲律宾一味引入域外大国，特别是在当前背景下，推动完成“南海行为准则”（COC）几乎不可能，这将使南海问题更加复杂化、扩大化，对东盟整体利益不利。从这个角度看，菲律宾的做法空间是有限的。如果过度拉拢域外大国，最终可能搬起石头砸自己的脚。

观察者网：但是目前来看，好像它就是在不断试探，也没怎么砸自己的脚，我们基本都保持了忍让克制的态度。

许利平：菲律宾可能觉得自己受到的制约较少，不断试探中国底线。然而，这种行为越是频繁，就越会影响中菲之间的合作，同时也会进一步影响中国与东盟的整体合作，实质上破坏了区域的共同利益。

因此，我认为菲律宾的行动空间是有限的，并非没有上限。一旦突破这一上限，说得严重些，如果菲律宾在南海问题上玩火过度，对美国或日本而言，它们也不一定希望看到这种局面发生。万一南海局势擦枪走火，对任何一方都没有好处。

菲律宾应当清楚自己的上限在哪里。一味玩火，最终可能引火上身。目前它尚未感受到切肤之痛，但未来在某个时间节点，这种痛感很可能会出现。

这是轰-6K战机在黄岩岛上空巡航。 资料图：新华社

观察者网：提到COC，今年1月在宿务举行的高官会上，中国和东盟国家就全面有效落实《南海各方行为宣言》达成共识，并审议通过了COC磋商路线图。“准则”谈判时间表已进入关键阶段，您对今年达成COC的可能性持怎样的判断？主要难点和分歧集中在哪些方面？

许利平：在中国与东盟之间，COC原定今年达成，但目前来看难度较大。主要原因在于各方对COC的性质存在分歧：它应当是一份具有约束力的准则，还是一份政治性宣言，或者仅仅是《南海各方行为宣言》（DOC）的扩大版？这是分歧的核心所在。

双方目前达成的共识是，要制定一份“有效”且“实质性”的准则。“有效”意味着能够真正维护南海局势的和平稳定；“实质性”则要求包含具体内容。然而，这一共识在某些方面被引申为准则需要具有约束力。但关于如何约束、由谁监督、由谁执行，仍存在众多争议。

目前COC文本已经完成三读。未来能否最终达成，关键在于各方能否对准则的性质形成共识，否则推进将十分困难。

·中国-东盟

观察者网：您一开始提到，上半年的峰会一般是关于东盟一体化等常规问题；您也提到东盟内部是“协商一致”原则。这次峰会也继续讨论了缅甸问题，以及泰国、柬埔寨的内部冲突。因为协商一致原则，东盟在处理这些问题上显得很弱。对于这种结构性缺陷，东盟有没有考虑怎么在机制上化解？

许利平：东盟不能简单类比欧盟。东盟一直坚持“东盟方式”，即不干涉内政、协商一致，这也是东盟从1967年存续至今的重要原因。如果干预过于强势，也许就没有今天的东盟了。这是一体两面。今年也是《东南亚友好合作条约》签署50周年，条约的核心内容是相互尊重领土主权、互不干涉内政、用和平手段解决分歧。关键节点下，还是要坚持东盟方式，深入实施该条约。

关于缅甸问题，马科斯表达了失望，觉得缅甸没有领导人参加东盟峰会是很悲哀的事。媒体相关报道显示，东盟内部对缅甸问题分歧较大，大致分三派：一派以泰国为首，支持承认缅甸现任政府；第二派坚决不承认，包括菲律宾甚至东帝汶，态度强硬；第三派是中间派，如印尼、马来西亚。

但我认为东盟国家承认缅甸现任政府是早晚的事，因为没有任何其他政府能替代它，这是客观事实。关键是缅甸政府与东盟如何协调，进一步落实五点共识。核心问题之一是东盟特使能否与昂山素季见面。如果能见面会谈，将是缅甸重回东盟的关键突破点。希望缅甸政府尽量安排东盟特使与昂山素季见面，推动各派政治和解。

对缅甸问题，要采取分步走的办法。缅甸目前缺少一部包容性的新宪法，把各个民族真正和平共处，落实联邦制。现在虽说是联邦制，但根本没有真正落实，这是问题的核心。我经常把缅甸和印尼的问题对比：处理分离主义运动或中央与地方关系，武力永远解决不了，要通过和平协商，制定包容性宪法，贯彻联邦制。这可能是缅甸未来的真正出路。

这是5月8日在菲律宾宿务省拍摄的第48届东盟峰会开幕式后举行的全体会议。 图源：新华社

观察者网：您刚提到今年是《东南亚友好合作条约》签署50周年，其实也是中国—东盟建立全面战略伙伴关系5周年。去年双方也通过了《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2026—2030）》。在这一重要节点上，您认为未来5年中国—东盟合作的最大增量空间在哪里？

许利平：未来五年，关键任务是落实这份行动计划，最大的增量空间在于抓住新一轮技术革命与产业革命带来的契机，在数字经济、绿色经济等领域取得突破性进展。这些新兴领域超越了传统的合作模式，值得重点聚焦。

本次峰会还提出要加强海洋合作，尤其是聚焦蓝色经济。这有望成为中国—东盟合作的另一个新增长点。前面提到的能源安全与粮食安全的破解之道，也可以在海洋合作中寻求突破。例如，海洋本身蕴藏着丰富的能源资源，如潮汐能、海上风能等；同时，海洋食品也有助于缓解粮食安全问题。

总的说来，数字经济、绿色经济和蓝色经济，可以成为未来中国—东盟关系提质升级、向前发展的三大方向。

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