赵忠：引导城市发展与就业促进同频共振

赵忠 中国人民大学劳动人事学院院长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自4月30日经济日报理论微信公众号。

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就业是家事，更是国事。习近平总书记指出，“促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命”。“十五五”规划纲要提出，“构建就业友好型发展方式”“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”。构建就业友好型发展方式，意味着把就业放在经济社会发展的优先位置，关注经济社会发展产生的积极就业带动力，注重高质量发展与高质量充分就业的有机统一。2025年印发的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出，“健全精准高效的就业公共服务体系”。城市是经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，亦是创造高质量就业岗位的重要载体。要充分发挥城市在构建就业友好型发展方式中的重要作用，以城市的高质量发展促进高质量充分就业、进一步推动经济和社会协调发展。

城市对就业的承载力持续增强

现代城市是劳动者、资本、技术、数据等生产要素的聚集地，要素的高效整合能够激发城市的创新潜力，有助于孵化企业、促进产业发展，使城市成为生产经营活动和就业岗位创造的重要载体。作为人民生活的重要空间，城市的一个主要特征是人口规模大、密度高，居民需求旺盛，生产与消费之间能够高效衔接。我国19个城市群承载了全国75%左右的人口，贡献了85%左右的国内生产总值，从某种程度上看，构建就业友好型发展方式的关键落脚点就在城市。

改革开放以来，我国的经济结构和就业结构不断优化升级，第一产业增加值在国内生产总值的占比由1978年的27.6%下降到2025年的6.7%，第一产业就业人员占比由1978年的70.5%下降到2024年的22.2%。分城乡看，城镇的就业人员由1978年的23.7%上升到2025年的65.6%，同期常住人口城镇化率稳步提高，由1978年末的17.9%提高到2025年的67.9%。纵观我国城镇化的发展进程，一部分劳动力逐渐由农村向城市转移，就业岗位也由第一产业逐渐向第二产业和第三产业集中。随着经济社会持续发展，我国新型城镇化不断推进，城市发展能级大幅提升，城市群和都市圈的经济带动力日益增强，城市对就业增长的贡献率会持续提升、支撑作用会进一步凸显。

引导城市发展与就业促进同频共振，是构建就业友好型发展方式的应有之义。如何在城市发展中坚持就业优先，怎样统筹城市高质量发展和高质量充分就业，怎么实现就业政策与其他政策的协调等，都是具有全局性的重要问题，既关系城市发展理念和方式的转变，也能为构建就业友好型发展方式提供宝贵经验。

营造支持就业创业的良好环境

引导城市发展与就业促进同频共振，关键是要营造有利于就业创业、企业发展的良好环境，统筹考虑优化现代化城市体系、构建现代化产业体系和促进高质量充分就业，实现协调发展。

一是构建就业友好的城市发展方式。建设就业友好型城市的关键在于城市发展要坚持以人为本，把就业放在优先位置，增强发展的就业带动效应。在城市规划中坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，从规划层面增强产业发展与就业创造的协调性，实现产业转型升级与就业提质扩容协同发力、相互促进，提高城市对经济社会发展的综合承载能力和就业吸纳能力。在城市更新中强化就业优先导向，将空间更新与就业创造相结合，优化城市空间布局，促进产城融合、职住平衡。

二是营造就业友好的城市环境。城市发展要着眼建设宜居宜业的环境，形成与就业政策协调一致的政策体系，落实就业优先战略，优化劳动力和人才顺畅流动的体制机制，营造公平的就业环境。要提供优质、公平、可及的就业公共服务，支持人力资源服务业创新发展，提升劳动力市场供需匹配度，完善技能培训体系，充分利用好人力资源。同时，还要激励企业稳岗扩岗，形成城市繁荣、企业发展、岗位增加、员工成长的良好局面。

三是打造就业友好的城市治理体系。城市治理体系事关城市的健康发展，关系着人民群众的获得感、幸福感和安全感。城市的就业岗位和劳动力等群体日益多元化，城市的正常运转离不开各行各业劳动者的奉献。在城市治理中，要避免一刀切的方式，为就业留出足够的空间。此外，城市往往是新经济形态和新就业形态的主要承载地，新就业群体在城市就业和城市服务中发挥着重要作用。当前针对这部分群体的就业支持政策还不完善，这就需要做好新就业群体服务管理工作，通过城市治理的改革和创新促进新就业形态健康发展。

增强城市发展的就业带动力

把就业友好型发展方式融入城市发展大局，关键在于提升城市发展对就业的带动力，促进就业质量提升和就业容量增长。

第一，吸引汇聚更多要素资源。优化营商环境，推动更多优质要素资源向城市聚集，进一步激发企业活力、促进就业创业。充分发挥城市人才和人力资源丰富的优势，鼓励科技创新，大力培养新产业、发展新职业、创造新岗位。健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，促进职住平衡，激发城市人口聚集所蕴含的消费潜力，畅通就业、收入、消费循环。

第二，坚持统筹协调强化供需适配。把就业作为城市发展的优先目标，加强产业与就业协同，增强就业政策与其他政策的一致性和协调性。从劳动力市场的供需两端发力，推动高校人才培养与市场需求和城市发展更好适配，鼓励企业、高校和职业培训机构加强合作互动，提高技能匹配度，以高素质的人才队伍更好支撑产业高质量发展，以产业升级带动就业质量的提升。

第三，健全完善就业服务体系。发挥有效市场和有为政府的作用，强化公共就业服务，健全统一规范的人力资源市场体系，满足不同群体的服务需求。推行数字赋能的就业公共服务模式，建立全国统一的就业信息资源库，打造全国就业公共服务平台，实现跨城市信息共享，促进本地劳动力市场供需精准匹配和跨城市劳动力有序流动，提高资源配置效率。

第四，着力优化现代化城市体系。稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，优化城市空间格局，打造不同定位、不同功能的城市群。加强城市群内和城市群间的产业分工与协作，建立跨区域产业协作平台，提升城市产业发展与就业市场的适配度。完善城市功能体系，补齐基本公共服务短板，优化教育、医疗、养老等服务供给，增强人口吸纳能力和承载能力，优化人民群众在城市安家、就业创业的环境。