美国上诉法院推翻FCC反歧视规则 ISP行业迎来胜利

美国第八巡回上诉法院当地时间5月6日裁定，美国联邦通信委员会（FCC）针对宽带接入“数字歧视”的一项关键规则越权制定，因而将该规则整体撤销，为长期反对该规定的电信与有线电视游说团体送上一场重大胜利。 这一裁决也得到FCC现任主席布伦丹·卡尔（Brendan Carr）的公开欢迎，他曾在2023年投票反对这项拜登政府时期通过的规则。

根据三名由共和党总统任命的法官作出的判决，FCC在规则中引入“差别影响”（disparate impact）责任机制，超出了国会授权范围。 法院认为，相关法律仅支持针对“差别对待”（disparate treatment）的传统反歧视监管，而不包括对表面中立却在效果上对特定群体造成不利影响的“无意歧视”行为追责。 判决书指出，《基础设施投资与就业法》要求FCC制定规则，防止基于收入、种族、肤色、宗教或原籍国的“数字接入歧视”，但最高法院多次强调，“歧视”的通常含义是“差别对待”。

法院同时否定了FCC将规则适用于非宽带服务提供商的做法，认定FCC在“覆盖主体”的定义上同样越权。 在被推翻的规则中，FCC试图把责任范围延伸至“影响消费者获取宽带服务”的各类主体，包括受宽带运营商委托的承包商、协助提供服务的第三方、负责网络基础设施维护与升级的公司，乃至其他“以某种方式影响消费者宽带接入”的实体，如限制楼宇内运营商选择的房东等。 法院指出，相关法律文本只明确提及两类主体——宽带提供商和服务订户，因而“没有文本基础”将监管对象外延至地方政府或宽带基础设施所有者等其他方。

这项被撤销的规则源于拜登政府时期的一份命令，旨在为消费者提供投诉渠道，并明确FCC在调查涉嫌数字歧视行为时将审查的要素，一旦认定构成违规，可动用所有可用的处罚和救济措施。 当时FCC对“宽带接入歧视”的界定是：在不存在真实技术或经济可行性障碍的前提下，某些政策或做法对特定收入水平、种族、族裔、肤色、宗教或国籍的消费者造成差别影响，或以产生差别影响为目的的行为。

在法院作出裁决后，FCC主席卡尔发表声明称，这是“又一次常识性的反歧视胜利”。 他声称，被推翻的规则实际上会“迫使宽带提供商及许多其他企业，依据种族、性别或其他受保护特征对人群进行区别对待”，但并未详细说明规则如何在操作中“倒逼”歧视行为。 卡尔还将该规则与他长期批评的多元、公平与包容（DEI）政策相提并论，认为二者同样属于“歧视性”措施。

不过，公共利益倡导组织“Public Knowledge”法律总监约翰·伯格迈尔（John Bergmayer）则严厉批评这一裁决，称其“在现实层面消除了针对一个已有充分证据问题的监管工具”。 他指出，低收入社区与有色人种社区在宽带服务上“经常得到更慢的网络、更老旧的设备，并为与富裕社区相同的产品支付更高价格”。 在该规则被推翻后，FCC今后只有在能找到“烟枪式”的直接故意歧视证据时才能采取行动，而此类明文记录在现实中“几乎不会出现”。

针对FCC规则的诉讼战线颇为广泛。 多家全国性电信与有线行业游说组织，包括代表有线运营商的NCTA、无线行业游说组织CTIA，以及代表全美多家互联网服务提供商的USTelecom等，分别在六个联邦上诉法院提起挑战，案件最终通过随机分配落在第八巡回法院。 此外，一些代表各州运营商利益的行业组织也加入诉讼，覆盖明尼苏达、密苏里、俄亥俄、佛罗里达、阿拉巴马、密西西比与得克萨斯等州。 另有代表出租房屋业主和为运营商建设宽带网络的承包商团体参与其中。 国会共和党人还曾于2024年发起立法程序，试图通过议会决议否决该规则，但相关议案最终未获表决机会。

第八巡回法院在判决中强调，FCC的规则实际上覆盖了“无意歧视”，即表面上中立的政策或行为在实施结果上对某一受保护群体造成不成比例的不利影响。 法官们认定，国会在授权FCC制定数字歧视规则时，并未在法律中写入这种“差别影响责任”，从而限制了FCC采取更广泛的反歧视工具的空间。 在法院看来，FCC对规则的阐释已超出法律文字的合理边界。

在裁决中，法院作出结论称，FCC在两个“关乎规则核心”的方面——引入差别影响责任机制以及对受监管实体范围的界定——均超越了法定权限，因此决定“整体撤销该项最终规则”。 但法院也指出，FCC仍负有在《美国法典》第47编第1754条框架下“制定促进宽带平等接入最终规则”的未尽义务。 这意味着FCC未来可能需要在更严格的法律解释框架下，重新设计符合法院意见的新规则。

行业团体在诉讼中还挑战了该规则的其他部分，包括针对差别影响案件设计的“举证责任转移架构”等制度安排。 法院此次并未对这些附属争议作出具体裁判，但提醒称，FCC任何新的数字歧视规则尝试，都将面临来自最高法院最新判例的额外掣肘。 根据一项2024年的最高法院裁决，联邦机构在解释含糊法律条款方面的自主空间被明显收缩，法院在审查相关规则时将拥有更大主动权。

伯格迈尔就此表示，第八巡回法院在对法规的理解上“犯了错误”。 在他看来，国会的本意是要求FCC防止数字歧视，且从整部法规结构来看，立法者显然希望解决长期累积的结构性歧视所造成的后果，而不仅仅是在出现清晰、可证明的主观恶意歧视时才提供救济途径。 他警告称，在当前判决之下，许多已经被广泛记录的不平等现象将更难通过行政监管手段获得纠正。