城投在干嘛？

2020年，全国土地成交总价到达8.44万亿元的历史高点后持续回落，城投行业赖以运转多年的“土地财政”模式正在经历深刻的结构性收缩。 在过去，城投平台深度绑定土地开发链条——做地、整理土地、配合地方出让土地，再通过土地收入预期、政府信用和融资滚动维持运转。 如今， 自然资源部明确“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发” ， “盘活一亩才能新增一亩” ，增量发展的空间被明显压缩。

从债务端看，城投平台的融资环境也日趋收紧。2025年，城投债一级市场继续贯彻“控增化存”思路，总量同比下降，净融资持续为负。中部地区某城投公司财务负责人坦言：“以前还能边谈项目边找融资，现在更多是先看现金流能不能覆盖，融资审批的不确定性明显上升。”

在传统路径越走越窄的背景下，一个全新的方向正在进入城投行业的视野—— 数据资产化 。

城投正在做什么

自财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》2024年实施以来，各地城投公司纷纷探索将手中的公共数据资源转化为可计量、可交易、可融资的资产。根据上海高级金融学院发布的《中国企业数据资产入表情况跟踪报告》， 截至2025年9月30日，国内已有375家非上市公司披露数据资源入表情况 ， 其中地方国企（含城投公司和类城投国企）达310家，占入表企业总数的82.67%，累计融资额达17.10亿元 。地方国企已成为数据资产入表的绝对主力。

当前城投在数据资产领域的探索，大致可以分为三条路径。

路径一：数据资产入表
数据资产入表，是指企业根据会计准则将符合条件的数据资源计入资产负债表，从而扩大资产规模、优化财务结构。这是数据资产化的基础环节。2025年初至2026年末， 财政部已在全国范围内开展数据资产全过程管理试点 ，要求在数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等方面取得阶段性成效。 2026年国务院进一步明确“加力支持无形资产投资” ，数据的资源化、资产化、资本化路径日益清晰。

入表实践的行业分布显示，城投公司的优势领域集中在交通运输、公用事业等相关数据类别，入表数量位居前三。这意味着，城投掌握的停车、公交、供水、供气等公共运营数据，恰好处于数据资产化的“优势赛道”。

路径二：数据资产质押融资
数据入表之后，更关键的步骤是让数据资产“活”起来——即通过质押融资获得实际资金。这一模式近两年在全国多地开花。

2025年12月，盐城市建湖县城投集团以“区域用水分析数据”入池，参与发行资产支持专项计划，获得融资1亿元。2026年初，许昌市投资集团将“智慧公共自行车数据集”作为质押资产，成功获得6000万元融资。同年4月，云南省昭通市也实现了首单数据资产融资——昭通发展国有资产投资管理有限公司以城市停车数据资产质押，获得交通银行1000万元融资，从完成资产评估入表到打通融资仅用了3个月。

这些案例表明，数据质押融资的模式已经在不同层级、不同地区的城投平台上得到验证，融资金额从千万元到上亿元不等。

路径三：数据资产证券化（ABS）
更具突破性的是数据资产证券化（ABS）的探索。2026年3月至4月间，一系列标志性案例密集落地。

2026年3月31日，宜昌伍家新城资产运营有限公司（伍家城投集团全资子公司）成功参与发行湖北省首单数据资产证券化产品，融资1.1亿元，票面利率仅2.48%。该产品采用“担保公司+信托贷款+数据资产质押增信”的创新方式，总规模达10.2亿元，汇集了湖北、福建两省8家企业的数据资产。伍家城投以运营的55座公共充电站、660台充电设备近三年累计生成的数据为核心底层资产，实现了从“资源”到“资产”再到“资本”的转变。

几乎同一时期，咸宁城发集团以评估价值24万元的城市停车数据为底层资产，通过确权登记与质押融资，成功参与发行同一单总规模10.2亿元的区域联动数据资产信托收益权ABS，实现融资1.5亿元。值得关注的是，24万元的评估价值撬动了1.5亿元的融资，背后是“跨区域组包+多方联动”的结构设计——联合鄂闽两省8家企业参与，其中7家完成数据资产质押，形成规模效应。

建湖城投集团和咸宁城发集团的案例说明，即便是评估价值不大的单一数据资产，也可以通过结构化设计和跨区域联合，撬动更大规模的融资。

数据资产证券化的核心价值在于打通了数据资产与资本市场的连接通道，让数据要素的经济价值实现规模化、标准化释放。正如伍家城投集团副董事长陈攀所说：“数据资产也能证券化，意味着我们不再只靠土地、房产等传统实物资产来融资，这也将为后续的民生事务和产业转型注入新的资金活水。”

能否助力化债和高质量发展？

从 化债 的角度看，数据资产融资能否成为城投化债的“有效武器”？需要理性评估。

一方面，数据资产融资确实降低了融资成本。宜昌案例的票面利率仅2.48%，远低于传统城投债券利率水平；昭通案例的融资成本也创下同类业务新低。低成本资金对于缓解城投流动性压力、降低付息负担具有直接帮助。

但另一方面，从绝对规模来看，目前数据资产融资体量仍然有限。据不完全统计，非上市企业（以城投为主）数据资产累计融资额仅18.99亿元。而城投有息债务总规模以万亿元计，两者不在同一量级。2026年底，第一轮化债的6万亿元置换债券发行即将收官，化债工作正从“债务置换为主”转向“构建长效机制为主”。在这一转型过程中，中央明确提出要“禁止新增隐债”和“地方自主化债”，城投平台面临的不仅是短期流动性问题，更是长期经营能力和现金流可持续性的考验。

数据资产化对化债的意义，不在于一次性解决债务存量，而在于为城投公司提供新的融资渠道和资产结构优化方向，助力其在“控增化存”的严监管环境下找到可持续的融资方式。

较之于短期化债效果，数据资产化对城投 高质量发展 的推动作用或许更为深远。

首先，它倒逼城投从“资产持有型”向“资产运营型”转变。传统城投的资产负债表中，土地、房产占据核心位置；而数据资产入表，要求企业真正将数据作为运营资源来治理和开发，而非仅仅“占有”它。正如现代咨询研究院在《2026年中国城投行业发展趋势研究报告》中所指出的， 数据要素“资源化-资产化-资本化”进程全面提速，城投企业需加快数据治理体系建设 。

其次，数据资产化助推城投从“融资通道”向“产业载体”转型。多位业内人士认为，城投信用正在经历从财政背书向经营信用的结构性迁移。数据能力，恰恰是城投构建自身经营信用的核心抓手之一。有分析指出，城投公司应通过市场化载体，构建集数字集采、供应链金融、数智化运营于一体的产融服务平台，将数据资产转化为经营与融资能力。

再次，从区域发展视角看，数据资产化有助于缩小区域差距。目前数据资产入表企业已覆盖27个省级行政区，不仅限于发达地区，像昭通这样的欠发达地区也已实现“零的突破”。这为不同类型的城投公司提供了相对公平的转型起跑线。

不能回避的挑战

在肯定方向的同时，也必须正视当前数据资产化面临的现实困难。

一是标准和制度尚不统一。 数据确权、估值、登记的标准体系仍在建设过程中。财政部虽然出台了入表暂行规定，但该规定采用“未来适用法”，地方城投国企想借此盘活手中数据资产、缓解负债压力的效果受到一定制约。数据资产的权属边界——哪些数据属于城投公司，哪些归属于政府公共数据——在实践中经常难以清晰界定。

从入表实践来看，企业行为已变得更为审慎。高金报告显示，随着数据资产入表工作从“单点突破”走向“整体推广”，增速明显趋缓，信息披露也更趋谨慎。这反映出从政策框架到操作落地之间，仍存在不小的摩擦成本。

二是市场化流通机制尚未成熟。 数据资产的交易规则、估值方法、流通渠道仍在探索阶段。目前采用的主流评估方法——成本法、市场法、收益法——各有局限，数据资产的公允价值难以准确计量。咸宁案例中24万元的评估价值和1.5亿元融资之间的悬殊差距，从侧面折射出当前估值体系的不成熟。

此外，数据资产登记呈现明显的本地化特征——超过半数企业选择在本省市地方平台完成登记，跨省市和全国性平台应用较少。这种“碎片化”格局，不利于统一的全国性数据要素市场的形成。

三是个案的成功不等于模式的可复制。 上述案例中，数据资产融资普遍采用了“担保公司+信托贷款+ABS”的结构化设计，借助了担保增信和跨区域组包等金融技术手段。对于缺乏专业金融团队和外部资源支持的中小型城投而言，复制这些操作存在较高的技术门槛和协调成本。以评估价值仅24万元的数据撬动1.5亿元融资的“杠杆效应”，更多依赖于结构设计而非数据资产本身的市场价值，这种模式的可持续性和推广边界还有待观察。

从“靠地吃饭”到多元转型

综合来看，数据资产化是城投转型的一个有前景的方向，但不是唯一的出路，也不是能解决所有问题的“万能药”。城投公司的未来道路，应在多个维度上协同推进。

转型方向一：从“造城者”到“营城者”
2026年“十五五”规划开局，城投行业的转型共识已基本形成。自然资源要素保障新政的出台，标志着土地要素配置从“增量主导”转向“存量优先”，城投平台被推向从传统“造城”角色走向“营城”新赛道的转型窗口期。正如新华财经的解读所指出：“转型之路并非坦途，但方向已然明晰——从‘造城者’到‘营城者’，从‘融资通道’到‘产业载体’，这既是政策的倒逼，更是市场逻辑的必然选择。”

这意味着城投需要加速向覆盖“投资、建设、运营、维护”全链条的一体化服务提供商转型，围绕城市更新和大运维构建新的业务模式。

转型方向二：“城投+产投”融合
“城投+产投”融合发展的模式在2026年步入系统推进与实质落地的新时期。现代咨询研究院院长丁伯康指出，“十五五”时期将成为检验城投公司转型成效的分水岭，能否在此期间完成对自身功能定位与发展逻辑的深刻重塑，将直接关乎生存空间与发展韧性。具体来看，产业投资聚焦的四大“黄金赛道”包括数字经济与AI、低空经济、绿色经济、银发经济。

数据资产化正是数字经济赛道中的核心组成部分。这意味着，数据资产不仅是融资工具，更是城投切入新兴产业、构建新竞争力的战略支点。

转型方向三：构建独立的经营信用
2025年11月，财政部联合相关部门印发《地方政府融资平台信用评价指引（试行）》，明确将“转型成效、债务结构、经营能力、区域财政支撑”等作为核心评价指标，评价结果直接与融资成本、发债额度挂钩。这意味着，城投的融资能力将越来越依赖其自身的经营表现，而非地方政府的隐性背书。

在此背景下，城投公司正在加速清理非主营业务，压降贸易、商业地产等非核心板块，资源向基础设施、产业投资、科技类项目进一步集中。数据资产化恰恰是城投构建独立经营能力和市场化信用体系的重要抓手。有研究显示，数字政府建设能够提高政策和信息透明度、提升区域经济活力、增强公众信任感，从而显著降低城投债发行利差。

结语

城投公司走到今天，传统路径依赖的红利正在消退，但转型的窗口也在同步打开。数据资产化是这个“换挡期”中出现的一条有前景的新路——它为城投提供了不依赖土地的新型资产类别，带来了低成本融资的可能，并推动着城投从“持有资产”走向“运营资产”的深层变革。

然而，正如丁伯康提醒的：城投转型要实现实质性突破，政府财税体制改革、投融资管理体制完善、项目投融资机制平衡、新型政企关系构建等核心问题始终无法绕开。数据资产化能解决问题的一部分，但不可能单独解决所有问题。

城投的下一个十年，不会只靠一根“稻草”存活。数据资产是那张新牌，但真正决定城投能否活下去、活得好的，是它能否在多重压力下完成从“政府融资载体”到“市场化经营实体”的根本转身。这条路，方向已明，但任重道远。

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