【深度】被挤占的人行道，被忽视的行人路权：城市规划应优先谁？

界面新闻记者 | 蔡星卓
界面新闻编辑 | 刘海川

居住在北京的杨凯，总喜欢骑自行车出门，但“感觉不好”：“乱停车的太多，很多机动车也没有礼让行人的意识。看到走路或骑车的人，他们会先加速一下，见你不让才减速。”

最令他愤懑的一次经历中，一辆机动车硬要借自行车道右转，杨凯骑车上前，对方却强行并道。“最后我拍了拍前引擎盖，才让这辆车停下来。”杨凯告诉界面新闻，出于对交通秩序的不满，他成为了“北京交警随手拍”小程序的常驻用户，平均每周在线举报交通违法行为四五次。

跑步爱好者董女士同样居住在北京。每周跑步三四次，她总觉得马路上“危机四伏”：“人行道上常碰到自行车和行驶中的‘小电驴’（指电驱动型电动自行车），或是人行道被占用......我不得不挪到非机动车道上跑步，有时还会被‘小电驴’突然的鸣笛吓一跳。”她告诉界面新闻，走在斑马线上也并不轻松：“有机动车开到离我很近的地方才刹车，还摇下车窗催促我。”

新修订的《北京市非机动车管理条例》（以下简称《条例》）将于2026年5月1日实施。界面新闻注意到，条例中的一些新变化也涉及到行人相关问题，如驾驶电动自行车、自行车、人力三轮车通过人行横道、过街天桥、地下通道时须下车推行。此外，修订后的条例还聚焦了非机动车停放秩序问题，并针对共享单车及快递外卖车辆的停放管理作出了特别规定。

“人行道人车混行何时了”“能不能把人行道还给行人”......网络上，类似的困惑与不满比比皆是。我们的步行环境为何如此艰难？界面新闻采访相关人士，试图从市民体验、交通管理与城市规划中寻找答案。

法律规定“各行其道”，路面“混行”却是常态

北京大学建筑与景观设计学院副教授李迪华向界面新闻解释，对于像北京一样尺度较大的城市，居民一般会采取多种交通方式组合出行，其背后是城市规划、交通生活方式和城市观念的驱动。

我国法律规定，机动车、非机动车和行人应当分道通行，各归其位。界面新闻查阅发现，自2021年10月1日起实施的《城市步行和自行车交通系统规划标准》GB/T51439-2021提到，城市交通要树立行人优先的理念。城市交通的规划、建设与管理应优先保障步行和自行车交通，任何情况不得侵占步行和自行车交通空间。

2026年4月，北京，国贸地区的两处行人道。左图人行道处于绿化带的“夹缝”之中，右图人行道被共享单车占据了盲道。视障人士杨青风对界面新闻表示，在他看来，盲道的关键作用就是保障视障群体的路权。（摄影：界面新闻/蔡星卓）

《中华人民共和国道路交通安全法（2021年修正）》中第36条提到，道路划分为机动车道、非机动车道和人行道的，机动车、非机动车、行人实行分道通行。没有划分机动车道、非机动车道和人行道的，机动车在道路中间通行，非机动车和行人在道路两侧通行。此外，第57条提到，非机动车应当在非机动车道内行驶。第61条指出，行人应当在人行道内行走，没有人行道的靠路边行走。

李迪华介绍，这些法律规定意味着行人拥有绝对优先权，非机动车拥有专用路权，机动车应礼让。

然而，现实中，我国各交通参与者的“混行”却是常态。李迪华举例，我国城市没有专用的非机动车停车场，人行道因此变成非机动车的停车场。同时，人行道和非机动车道也会被机动车占用。“另外，很多城市中，非机动车道允许机动车通行或默许可以道旁停车，甚至画线成为正式的‘停车场’。”

来自我国某北方城市、熟悉交管工作的李然向界面新闻透露：“对于行人群体，年轻一代越来越有规则意识。相对而言，非机动车的问题更多。”他提到，根据他的经验，当前的交通事故中，有相当一部分涉及到非机动车，且非机动车一旦发生事故就大概率伴随人员伤亡，其中以电动自行车最为突出。李然说，根据他的经验，这些非机动车事故绝大多数都伴随交通违法行为，包括闯灯逆行、超速、横穿马路、在机动车道穿行等。

记者查阅发现，以北京为例，公开资料显示，2025年北京电动自行车亡人事故数已占全部亡人交通事故总数的35%，其中涉及闯红灯违法的事故占电动自行车亡人事故的24.4%，是引发交通死亡事故的主要原因之一。

李然提到，《条例》对电动自行车驾驶者和乘坐者佩戴头盔的新增强制规定，可能会改善此类情况。然而，李然坦言，交通违法行为的实际管控并非易事。“比如非机动车在人行道上通行，驾驶者应下车推行，但现实中很少有人做到。此类情况主要还是个人意识问题，一般也只是劝导。如果涉及交通事故，就要具体分析、定责了。”他表示，交通问题本质上是民生问题，基数庞大，违法行为管控难度极大。

《城市步行和自行车交通系统规划标准》GB/T51439-2021规定，步行和自行车通行空间应统筹考虑非隔离带、非机动车道、行道树设施带、人行道、绿化设施带和建筑退线空间等要素。（图片来源：《城市步行和自行车交通系统规划标准》）

在此背景之下，李迪华认为，我国行人“无路可走”的原因，首先是人行道和非机动车的冲突。“我国城市没有专用的非机动车停车场，因此人行道就变成了非机动车的停车场。然而，若步行道的净宽低于3米，人就会感到局促。”他表示，另一原因是对高绿地率的追求。“很多本就不宽的人行道上还被种上行道树，步行的安全和舒适体验感非常差。”

他提到，我国行人“无路可走”背后还有一深层原因。除上述因素外，为了“保（机动车）畅通”不断拓宽的机动车道，导致人行道和非机动车道越来越窄。

在绿色出行与经济发展之间，城市应优先满足谁？

界面新闻查阅发现，一项发布于国际学术期刊《国际环境研究与公共健康期刊》中的研究，收集了15岁及以上中国人口的交通行为信息。研究人员对比了2002年及2010-2012年的数据发现，人们使用主动交通方式（包括步行和骑车）的比例从83.8%下降至54.3%。同时，使用公共交通工具（包括乘坐公交车、地铁或区间巴士）的参与者人数翻了一番，而使用非公共交通工具（包括驾车、乘坐汽车、摩托车、出租车或电动自行车）的比例则增长了2倍多。

来自中国自行车协会的另一组数据表明，截至2025年底，我国自行车电动自行车社会保有量约达5.8亿辆。公开数据显示，全国电动自行车保持年均2000万辆左右的增长态势。

几十年来，国人的交通出行方式发生了不小变化。李迪华介绍，从时间维度来看，我国当前的出行方式通常分为3类，即作为非绿色出行方式的私家车，以及作为绿色出行方式的公共交通，以及步行与非机动车。“目前来看，中国还有一个比较独特的现象，就是电动自行车。它虽被归类为非机动车，在运行过程中仍要消耗额外的能量，是否属于绿色出行方式仍有争议。不过，比起驾车出行，它仍然是绿色出行方式。”

与之相对的是，20世纪70年代，公共交通开始在全球范围内被提倡。李迪华介绍，彼时欧洲私家车达到顶峰，拥堵、健康等问题开始引起人们的警惕。“绿色出行的方式，除了能源消耗最低，道路资源的占用也最小。更加重要的是，它是一种更为健康的生活方式。”李迪华补充，当今倡导可持续城市、拥有理想人居环境城市的过程中，公共交通导向和非机动车友好、步行友好城市是不可避免的方向。

2026年4月，北京，某地铁站外禁止停放共享单车、车辆的告示牌。（摄影：界面新闻/蔡星卓）

这样的导向之下，我们的城市应该优先满足谁？李迪华认为，城市理应优先考虑步行与公共交通出行。理想状况下，需做到有完备的公交网络，拥有3米以上净宽、通畅连贯的步行道系统，以及能够满足非机动车出行要求的非机动车专用道。“城市应该建立连贯的公共交通专用线系统，接下来才是考虑如何满足机动车私家车的出行需求。”

然而，李迪华告诉界面新闻，过去约30年的时间里，我国一直在按照机动车优先的模式建设城市，即“保畅通”。“我们的社会需要发展经济，所以要鼓励私家车，并为私家车出行创造条件。”矛盾也由此而来。“一方面我们清楚地知道城市应该是公交导向、自行车友好、步行友好的，而另一方面又从促进消费的角度鼓励购车以方便开车。”

在李迪华看来，这一现象又造成了恶性循环：不断拓宽的道路挤占了非机动车和行人的空间，步行等环境越来越差，私家车出行则越来越拥堵。

构建步行友好城市，如何还路于步行者？

“1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开之后，全球的城市就开启了一场有关绿色交通途径的探索。那时候，‘自行车大国’中国就是全球倡导非机动车交通的原型。”李迪华提到，英国歌手Katie Melua广为流传的歌词“There are nine million bicycles in Beijing”（北京有九百万辆自行车），就是这一文化符号与历史记忆的印证。

据建筑媒体ArchDaily报道，随着当今经济格局转变、气候压力加剧以及出行模式变化，全球多座城市，尤其欧洲与北美，正通过系统性改造，将街道重塑为行人优先的公共空间。近两年，英国伦敦将牛津街改造为无车公共空间，瑞典斯德哥尔摩计划缩减中央大桥车道以优先步行，美国休斯顿则在核心区建设永久性步行长廊。

当地时间2023年4月20日，德国黑森州法兰克福，骑自行车的民众、行人和汽车同时经过一个十字路口。（图片来源：视觉中国）

在法国生活多年的夏晔告诉界面新闻，法国巴黎对机动车的限制很多。“巴黎比较突出的城市问题是堆放在路上的垃圾，除此之外，没有什么会妨碍一个行人走路。”她依旧记得前任巴黎市长安娜·伊达尔戈（Anne Hidalgo）将持续至2030年的“行人优先”计划，其大力推行的“15分钟城市”概念，旨在实现生活所需步行可达。

李迪华也对巴黎的交通理念印象深刻，他曾拍下一张香榭丽舍大道的照片，人行横道密集遍布整条大道。“我时常开玩笑，在巴黎的大街上，你远远看到马路对面的橱窗里有一件你喜欢的衣服，那么你即刻就可以穿过人行道去试穿它。”

谈起其他欧洲城市的旅行体验，他还提到了西班牙巴塞罗那的“鸟城计划”。此计划旨在让汽车的马达声从城市中消失，人们每天因此听到的是风吹树叶、小鸟唱歌和人们轻快说话的声音。

另一边，瑞典斯德哥尔摩早在2010年就发布了“可步行的城市”的规划主题。生活在斯德哥尔摩的街头摄影师Daniel Fredholm告诉界面新闻，出门时他会毫不犹豫地优先选择步行。“就中心区域而言，斯德哥尔摩的城市面积很小，只需1小时便可从一端步行至另一端。”他说。

然而，一座城市不一定规模小才适合步行。在亚洲范围内，韩国则是一个绕不开的范本。在英国城市生活杂志《Time Out》在其2026年的调查中，韩国首尔在全球最适宜步行的城市中位居榜首。榜单中，首尔是面积最大且人口最多的城市之一，但在是否适合步行出行方面，其当地居民支持率高达93%。文章提到，首尔的高安全评级使其在白天和夜晚都适合漫步。另外，这里还有独具创意的人行步道，例如长达超1千米的首尔路7017，是由首尔站高架车道改造而成的空中步行花园，里面生长着2.4万种不同的植物。

当地时间2024年5月7日，法国巴黎，远眺香榭丽舍大道。（图片来源：视觉中国）

韩国全北国立大学教授Song Jun Hee告诉界面新闻，在韩国首都和主要城市中，步行约占所有交通方式的20%至30%。他表示，韩国的基础设施很完善，首尔的“行人主权”政策将行人置于城市交通环境的中心位置，并将保障行人的安全与便利视为首要任务。他介绍，首尔的具体措施包括扩大行人优先区域、扩宽人行道并清除障碍物、安装智能人行横道、设计基于行人数据的城市和加强行人安全宣传。“此外，一种鼓励诸如健身、骑行和步行等生活方式的文化正在韩国民众中传播开来。”他补充。

“当代意义的城市在中国的历史并不长。”李迪华说，新中国成立后，尤其改革开放后，深圳曾有过最先进的交通理念，但后来转向了机动车导向，直到近20年才引入非机动车道系统。“我们没有经历过西方几百年的城市建设道路，所以走弯路也是正常的，要给城市发展以时间。”

国际实践的确提供了参照。但在李迪华看来，信息无限可及的时代里，关键在于是否真正采取行动。就现阶段而言，他首先提倡发展公共交通，比如建立完备的公共交通专用线网络、改善公共交通的出行体验。其次是大力改善城市步行条件。“行人路权一直被忽视。在我国人口快速老龄化趋势之下，无障碍环境的建设和改善也是法律对我们提出的更高要求。”

“一个理想的步行友好城市，是每一天，人们会因为行走在城市中的各种偶遇而感到愉悦。”他说。

*文中杨凯、李然、夏晔为化名