企业国有资产法迎来首次修订，有哪些变化？

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（来源：新基建投融圈）

导读

2026年4月27日，《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会第二十二次会议初次审议。这是该法自2009年5月1日施行以来的首次修订，修改71条、新增32条，条文总数增至109条，共九章。修订草案聚焦权责边界不清、监管效能不强、基础制度不足等突出问题，系统回应了深化国资国企改革的制度需求。

一、一部基础性法律的十六年

企业国有资产法是我国企业国有资产管理监督的基础性法律。2009年施行以来，为国资国企改革发展提供了基本法治保障。国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在此期间实现了跨越式发展——全国国有企业资产总额从"十三五"末的268.5万亿元增长至2024年末的401.7万亿元，国有资本权益从76万亿元增至109.4万亿元。

但与此同时，国有企业"大而不强、大而不优"的问题依然存在，一些领域的国有经济战略支撑作用发挥不够充分。全国人大财经委副主任委员翁杰明在作修订草案说明时指出，修法旨在聚焦"权责边界不清、监管效能不强、基础制度不足"等影响改革发展的突出问题，适应高质量发展和中国式现代化对更好发挥国有经济战略支撑作用提出的新要求。

现行企业国有资产法施行16年来，为国资国企改革发展提供了法治保障，推动国有企业为经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善作出了重大贡献。当前，推动高质量发展、推进中国式现代化，对更好发挥国有经济战略支撑作用提出了新的更高要求。修改企业国有资产法，对于依法引领和保障国资国企改革发展、加强国有资产管理监督法治建设、保障国有经济持续健康发展，具有十分重要的意义。

—— 全国人大财经委副主任委员 翁杰明

二、修订草案的核心制度突破

（一）建立国有股权董事制度，破解"所有权虚置"

国有企业长期面临"所有权虚置"的制度难题——国家作为最终出资人，如何在企业治理层面有效行使股东权利？此次修订总结了近年来国有企业"外部董事""专职董事""派出董事""国有股权董事"等制度的实践经验，明确建立国有股权董事制度，将其上升为法律制度。

修订草案规定，保障国有股权董事依法独立行使职权；国有股权董事应当将履职情况和结果及时报告委派或者提名机构。清华大学中国现代国有企业研究院研究主任周丽莎指出，这一制度设计有效衔接了出资人职责与企业法人治理，为所有权人在董事会层面持续发声提供了制度保障。

（二）完善中国特色现代企业制度

修订草案以产权清晰、权责明确为原则，专节规定国家出资企业的公司治理，健全国有企业经营机制和内部治理，形成有效的激励约束机制。在衔接公司法一般规定的基础上，草案明确：

优化股权结构

鼓励国有独资公司、国有资本控股公司调整优化股权结构，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制

细化审计委员会职责

对审计委员会成员构成、任职资格、履职要求、信息报告、履职保障等作出细化规定；规模较小的公司可设一名审计委员行使监事会职权

股东会与董事会职权专门规定

在国家出资企业层面对股东会、董事会职权作出专门规定，超越一般公司法的原则性要求

（三）重塑管理监督体制：统一所有与分级分类履职

修订草案坚持社会主义市场经济改革方向，坚持"政企分开、政资分开"，系统完善了企业国有资产管理监督体制：

建立健全国有资本委托代理机制

完善国有资本投资运营机制，理顺委托代理链条

经营性国有资产集中统一监管

国家对经营性国有资产实施集中统一监管，压实国务院国资委对地方国资监管工作的指导和监督职能

分级分类履行所有权人职责

根据"统一所有、分级代表"原则，构建国家统一所有与分级分类履行所有权人职责相结合的管理体制

（四）分类管理与差异化考核

修订草案明确分类发展原则，根据战略定位和发展目标，对国有独资公司、国有资本控股公司进行类别界定，原则上划分为功能类、公益类、商业类三种类型，并对考核方式分类作出原则规定。同时，落实国有企业内部不同类别业务的管理要求，规定国有独资公司、国有资本控股公司应当对内部各类业务实施差异化考核。

这一制度设计回应了长期以来国有企业"一刀切"考核的痛点——公益性国企与竞争性国企适用同一套评价体系，既不科学也不公平。分类考核为不同类型国企"量身定制"衡量标准，激励与约束的精度将显著提升。

三、回应社会关切的制度安排

（一）国有资本收益：兼顾企业发展与全民共享

国有资本收益如何分配，事关全体人民的切身利益。修订草案与预算法相衔接，总结实践经验，明确建立国家出资企业国有资本收益上交制度。草案规定，国有资本收益和使用应兼顾企业发展和全民共享，通过一般公共预算统筹保障和改善民生。同时明确，国有独资公司、国有资本控股公司应当按规定划转一定比例的国有资本，用于保障社保基金的安全和运行。

这一规定将"国有资本收益全民共享"从政策理念固化为法律义务，是"发展为了人民"在国资领域的具体立法表达

（二）尽职免责制度：为干事者撑腰

如何让国企管理人员放下"动辄则咎"的顾虑、激发干事创业的积极性，是改革中长期面临的难题。修订草案在完善违规经营投资责任追究制度的同时，明确建立国家出资企业管理人员尽职免责制度，规定责任追究应当罚当其过、宽严相济，综合考虑主客观因素和履职行为、后果等情况作出认定。

一手划定行为红线，一手做实容错机制，拓展探索空间——这一制度设计旨在落实"三个区分开来"，弘扬企业家精神，为国企管理人员依法履职提供法律支撑。

（三）采购管理与境外经营合规

针对采购领域腐败问题易发多发的现实，修订草案要求国有企业遵循公平竞争、合规透明、降本增效、绿色发展原则，健全采购和供应链管理制度，加强采购活动全过程管理。

对境外经营投资，草案明确国家出资企业应当依法合规经营，遵守当地习俗和文化，统筹维护国家利益，不得从事危害国家安全和国家利益的活动。

（四）政府投资基金首次入法

修订草案将政府投资基金纳入法律规范。针对实践中存在的国有资本权益缺乏制度保障等问题，草案对政府投资基金的管理作出规范。此外，针对实践中大量存在的企业对参股公司以参股方式经营投资，草案通过专节对国有独资公司、国有资本控股公司的参股权益管理予以规范。

四、开门立法：9869条意见背后的共识凝聚

修订草案坚持科学立法、民主立法、依法立法原则。2025年12月27日至2026年1月26日，修订草案在中国人大网公开征求意见，共收到2469人次提出的9869条意见，另有13名全国人大代表提出44条意见建议。这一数据反映出社会各界对国有资产立法的高度关注。

修订草案共修改71条、新增32条，条文总数109条，体量较现行法律大幅扩充。修订工作坚持党的领导、问题导向，坚持统筹发展和安全，坚持系统观念，在保持法律基本框架稳定的同时，对不适应改革发展的内容进行了全面修改。

五、展望：在法治轨道上推进国资国企改革

企业国有资产法的修订，与2025年12月首次提请审议的《国有资产法（草案）》共同构成新时代国有资产法治建设的"一体两翼"——《国有资产法》作为综合性基础法律，适用于各类国有资产的共同性规则；《企业国有资产法》作为专项法律，专门调整企业国有资产管理监督关系。两部法律同步推进，标志着国有资产法律体系的系统性重构进入快车道。

修订草案将国企改革三年行动、深化提升行动中形成的一系列突破性进展和标志性成果上升为法律制度——国有资本投资运营公司试点、混合所有制改革、职业经理人制度、三项制度改革等实践成果有望获得法律确认，为下一步深化改革提供更加坚实的法治保障。

从"管资产"到"管资本"，从"分级管理"到"统一监管+分类履职"，从"外部董事试点"到"国有股权董事制度入法"——这些制度变迁的背后，是国家对国有资产治理规律的把握不断深化。可以预期，修订后的企业国有资产法将在促进国有资本做强做优做大、保障国有经济战略支撑作用发挥方面，提供更加有力的法治引领和制度保障。

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