大国卫生博弈：当美国重写援助规则，中国如何破局？

以下文章来源于全球健康战略笔记，作者梁珍

大国卫生博弈：当美国重写援助规则，中国如何破局？

作者：梁珍

来源：全球健康战略笔记

去年这个时候，我们合作的尼日利亚某大学研究所的一项结核诊断临床验证项目因资金断裂而暂停。这个项目原计划利用美国USAID的资金，在非洲本地开展创新诊断试剂的临床验证，以期找到更契合非洲基层的低成本适宜技术。

结核病至今仍是非洲疾病负担最重的传染病之一，全球每年新发超千万病例，非洲国家疾病负担较重。此类临床验证工作，是连接创新技术和产品与基层卫生需求的关键环节。项目中途停滞的直接原因在于USAID关闭导致的资金短缺。

这样的故事，在过去两年的非洲反复上演。

把视线拉长，我记得10年前，USAID仅在埃塞俄比亚的派驻执行人员就多达150人，那曾是一支庞大的队伍。所以当面对如今机构关停、人员撤出的局面，很多人可能的第一反应是：美国在医疗卫生领域放弃非洲了。

但这只是表象。美国并没有离开，而是重新改写了游戏规则。

01从人道主义到国家利益：美国全球卫生战略的变化2025年9月18日，美国国务院发布“美国优先全球卫生战略”（America First Global Health Strategy）。这标志着特朗普时期美国在全球卫生领域政策的一次重大转折。在传统的全球卫生治理语境下，卫生援助通常被视为一种超越国界的公共产品。但在美国优先战略的框架下，这种投入被重新界定为可交易、可计价的战略资产。新战略的核心逻辑是，要求所有的对外卫生投入，都必须硬性挂钩并直接服务于美国本土的安全与经济利益。

具体而言，这种转变体现在三个方面：第一，合作路径从多边转向强双边。放弃以USAID为核心、依托国际组织与 NGO 的传统模式，削弱多边协调机构，由美国国务院直接与受援国政府签约，引入私营部门执行。基层覆盖能力下降，但政治谈判、资金管控、战略回报量化变得更高效。第二，资源投向从系统建设转向“重物资、少服务”。小布什时期的 PEPFAR 计划（总统艾滋病紧急救援计划），既送药品，也长期培训医护、搭建卫生管理体系。新战略大幅削减一线医疗活动资助，资金集中在物资输出，并强制附加“购买美国产品”条款，用援助锁定受援国对美国医疗供应链的长期依赖。第三，战略定位从疾病防控转向大国竞争与生物安全工具。援助重心从撒哈拉以南非洲高负担传染病，转向亚太等高地缘价值区域；卫生议题高度安全化，资源向生物安全防范、大流行病预警、边境监控倾斜，卫生合作彻底成为地缘博弈抓手。总之，“美国优先全球卫生战略”标志着美国全球卫生援助从人道主义救助转向了地缘政治回报，旨在确保美国的援助直接服务于美国国内的经济和安全利益。从退出世卫组织，到解散USAID，再到“美国优先全球卫生战略”，特朗普政府似乎下定决心推翻美国亲手缔造的全球公共卫生秩序。

02形似神异：中美对非合作的本质区别与现实压力美国新战略最显眼的特征，是从多边合作转变为“政府对政府”的双边合作，而这正是中国长期坚持的对非合作形式。美国似乎在用它曾经批评的模式，与中国同台竞争。但这两种模式实质上存在根本差异：中国以受援国发展需求为出发点，坚持不附加政治条件，以长期信任为基础。美国是明码标价的交易——要援助必须买美国产品、配合地缘布局、开放生物安全数据。这种转变对中国意味着什么？过去，对非洲国家来说，中国和西方国家的援助，在很大程度上存在差异化的互补（非洲国家也乐于接受这样的差异化）——美国主导多边、依托NGO并附带政治条件；中国则深耕双边、政府合作且不附带条件。但当美国也强势切入双边政府直接谈判时，这种平衡就将被打破——美国用“援助+供应链”捆绑，以国家信用为本国医疗产品锁定非洲市场，中国企业将面临更大压力。此外，美国向生物安全和疾病监控领域的资源倾斜，并在双边框架下强化数据共享，其隐含的战略意图是在数字健康、基因组学、传染病预警等领域建立先发优势。这些领域的标准制定权，将直接决定未来全球卫生治理的话语权格局，而这恰恰是中国目前布局相对薄弱的环节。

03旧体系结构性裂缝中的机遇空间美国的战略调整，对我们来说既有机遇，也有挑战。首先是基层能力建设与临床验证出现缺口。USAID被削减的核心部分，主要是对一线医护培训、卫生机构能力建设及科研临床验证等长期、隐性投入。这些工作短期内难以转化为显性的政治回报，但在公共卫生体系中不可或缺。我国援外医疗体系历经数十年，已积累130余所援建医院、超3万人次医疗队员的实体资产。这些资产过去多被视为外交与人道主义展示，若能进行功能重构，完全可转化为支撑在地临床研究、推进技术本地化的战略平台。例如，尼日利亚的结核诊断临床项目虽然暂停，但非洲依然迫切需要适合本地的低成本诊断工具，这些临床验证工作依然需要开展。我们能否以恰当的合作模式切入，为非洲的真实需求提供支持？我们需要意识到，过去全球卫生市场的“游戏规则”在很大程度上是由西方定义的。以结核诊断领域为例，过去无论是非洲还是中国市场，在分子诊断方面几乎都被一家美国企业垄断。该产品通过了WHO PQ认证，拥有绝对的主导权。而非洲国家的采购逻辑也非常固定：由全球基金等国际组织和NGO出资，定向采购通过PQ认证的产品并援助给非洲。这是一个高度闭环、由西方资金和西方标准定义的市场。而现在，随着美国、欧洲在非洲公共卫生领域投入的资金减少，原有的闭环出现了裂缝。中低收入国家不得不动用自有资金或寻找新的资源来填补缺口。在这个转折点上，他们表现出强烈的实用主义：倾向于寻找性价比更高的替代方案或是进行本地化生产。这为中国提供了参与规则话语权建设的绝佳窗口期。我们不仅要通过双边渠道提供产品，更要切切实实地加大对WHO、非洲CDC等多边机构的技术投入，派驻公共卫生专家，并积极参与数字健康等新兴领域的规则制定。规则的话语权依靠持续、可信赖的实质性行动来积累。如果说10年前、5年前这样的机遇都不存在，那现在正是我们积极发挥作用，重建规则的最好时期。

04政企两端的应对定位思考面对规则重构，政府与企业需要找准各自定位，协同破局。对政府而言，核心议题是如何在多边框架内承担更大的“公共品提供者”角色。这需要投入实质性资源，并在规则博弈中承担相应的外交成本。多边运作虽比双边合作复杂，但在美国退出多边的节点，先行者的机制性红利是确定的。同时，对非卫生援助的顶层设计需要以受援国疾病负担为导向，产业协同与公共卫生援助可以结合，但在逻辑顺序上，公共卫生的系统性需求应置于首位。对企业而言，核心问题是我们是否做好了从“卖产品”转向“产业深耕”的准备？ 最近几年，越来越多非洲和东南亚国家用中国产品替代美国产品。这并非偶然，而是市场逻辑在资金缺口面前的自然选择。但我们不能仅仅满足于做一个“平替”。美国的新打法已经将援助和产业链进行捆绑，如果中国企业还停留在单纯“卖货”的思维里，迟早会陷入价格战的泥潭。真正的机遇在于，能不能将临床验证、本地化生产、人员培训整合成一个完整的解决方案，让非洲国家看到的不只是一个供应商，而是一个真正愿意把能力留在本地的长期战略伙伴。非洲的公共卫生战场，依然需要有人去做那些慢、难、不显眼，但真正关乎生命的事。谁来接这一棒？我们有能力，也到了需要认真回答的时候。

转载自微信公众号：全球健康战略笔记

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