乌干达31.9亿美元铁路搁置八年，中企出局，乌方找来花旗和世行接棒

2026年4月16日，乌干达财政部在社交媒体上宣布，已正式委托花旗银行（Citibank）为该国31.9亿美元的标准轨距铁路项目（SGR）筹集建设资金，并透露政府正与世界银行就项目融资展开谈判。
不过这不是中企痛失项目，而是技术性止损。

2015年，乌干达与中国港湾工程公司签了一份22亿美元的铁路施工合同。彼时一带一路刚刚展开，非洲基建市场热度正旺。合同签完，开工仪式照开，文件盖章，握手拍照。所有动作都齐了，就差一件事：钱。

此后八年，这条连接首都坎帕拉至肯尼亚边境城市马拉巴的272公里铁路，始终停在图纸上。2023年，乌干达政府正式终止了与中方的合同。2024年，施工权给了土耳其的亚皮梅尔克兹（Yapı Merkezi）。2026年4月，卡帕拉宣布任命花旗银行为项目融资牵头行，并与世界银行展开谈判。

我想换个角度来说这个故事，以前写过这条铁路项目的故事。避免陷入表表面新闻的误导，先解释下中国对非基础融资的运作方式或者说运作逻辑。

非洲一般的基建项目，通常由国家开发银行和进出口银行提供贷款，中国企业拿到施工合同，东道国获得基础设施，按期还款。肯尼亚的蒙内铁路、埃塞俄比亚的亚吉铁路、安哥拉的本格拉铁路都是这个模式。

但这个模式有一个很大的问题，就是如果借款国没有能力还钱那么就不成立。也就是这种模式运转的前提条件是要确认借款国家有还钱能力。乌干达已有违约前科，在这个问题上实在无法让人放心。

乌干达是东非经济体中体量偏小的一个，GDP长期在400亿至500亿美元区间徘徊。更麻烦的是债务积累的速度：2021年，其中央政府债务已超过GDP的50%警戒线，其中中国贷款约占外债总量的22%。2019年，乌干达还曾对坎帕拉-恩德培高速公路的中国进出口银行贷款出现过逾期。

一个已经显示出还款压力的借款人，要再借一笔30亿美元贷款，换你审批你敢通过吗？哪怕这个贷款方是中国的政策性银行，也不能当冤大头。中非基建合作里常有的做法：项目"启动"往往只需要一纸框架协议，而框架协议和实际放款之间，可以相差很多年，也可以永远搁置下去。

乌干达铁路项目从"意向"到"承诺"再到"放款"的过程没有走完。中国港湾拿到了施工合同，但施工合同本身不等于融资安排。还需要东道国政府与中国政策性银行单独谈判一份政府间贷款协议，并满足一系列前提条件：包括可行性报告、环评、土地征收进度、债务可持续性评估等。

乌干达历经八年，并没有满足前提条件，也就没有办法完成融资。随着非洲贷款组合的坏账率上升，进出口银行的风险审批愈发谨慎。两侧的迟滞相互叠加，八年就这样过去了。

因为还款能力问题，东非多个国家出现融资计划搁置。坦桑尼亚的达累斯萨拉姆至穆林巴标轨铁路中国融资方案也同样搁置，最终转向其他融资来源。肯尼亚标轨铁路二期从内罗毕延伸至马拉巴的部分，中国贷款的谈判自2019年就陷入停滞。东非这一带，中方融资从"应该会来"到"确认不来"，成了一个反复出现的剧情。

2016年前后是中国对非贷款的高峰期，之后坏账压力（赞比亚、斯里兰卡债务重组的冲击）、西方媒体对"债务陷阱"叙事的持续攻击带来的舆论压力，以及对非洲项目整体回报率的重新评估。

进出口银行和国开行对新增大型项目的审批明显趋紧。一批在框架阶段看似板上钉钉的项目，陷入了无限期等待。与此同时，中国的对非投资并未消失，只是换了方向：矿产、能源、制造业领域的企业直接投资仍在推进。但以政策性银行为主体、以大型基建为载体的"经典BRI模式"，在撒哈拉以南非洲确实遭遇了一个明显的下行周期。

美国来了，但问题并没有随之消失。花旗银行接过融资牵头行的角色，世界银行在谈，英国出口融资（UKEF）据报道也在参与，伊斯兰开发银行已承诺6亿欧元。融资结构按85%国际贷款、15%政府自筹设计。

这个组合，比单一的中国政策性银行贷款更分散，但也更复杂。银团贷款的协调成本更高，每家机构的审批节奏和条件设置各不相同，"融资到位"的难度并不见得更低。

更关键的是，乌干达的债务状况并没有因为换了融资方就发生根本变化。这条铁路建成之后，能不能产生足够的货运收入来支撑债务偿还，仍然是一个开放的问题。肯尼亚蒙内铁路是东非标轨铁路目前唯一跑通的先例，但是它每年仍需政府补贴维持运营，还款主要靠财政转移，而非项目本身的现金流。

从这个角度看，融资方的更替，改变的是资金的来源，不是项目经济逻辑的基本面。

这条铁路能不能最终建起来，取决于乌干达能不能把85%的外部融资条件逐一谈拢。而一个内陆小国，在一个充满不确定性的全球融资环境里做到这件事，并不比当初说服中国更容易。

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