一文读懂存量土地收储的前世今生

来源：中债资信

内容摘要

近期，自然资源部、国家林业和草原局《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（简称38号文）正式发布，明确年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，引发市场高度关注。在房地产行业持续调整背景下，通过收储盘活闲置低效土地，将是稳定市场、优化供给的重要举措，本篇研究旨在系统性分析存量土地收储现状，并测算对房地产库存去化的影响，主要结论如下：

1. 存量土地收储呈现收储土地省份分布集中，主要收储城市房地产库存压力较大、经济财政实力强和自审自发试点省份土储专项债发行进展相对较快、拟收储土地拿地时间集中在房地产深度调整期、拿地单位主要为地方国企、以地产和城投企业为主、收储折扣率集中在七折以上，三四线城市折扣率更低等特点。

2. 截至2025年末，已出让待开发的存量闲置住宅土地规模约31.8亿平方米，去化周期约52个月，库存压力很大。若未来五年土储专项债年均发行超过7000亿元、国有土地收益基金50%用于盘活存量土地，将有效缓解房地产市场库存压力，去化周期降至36个月以内。

3. 存量土地收储有助于降低政府财政支出，减轻政府债务负担，提升土地利用效率，并缓解房企和城投企业的流动性压力。

4. 存量土地收储目前仍面临收储价格低于企业实际土地成本、净地交付导致参与主体单一、多部门利益协调难度大等挑战。

一

存量土地收储的发展历程及政策

存量土地收储特指针对城市建成区内已供、已用、闲置、低效利用的国有建设用地，通过收回、收购、置换等方式进行集中归集储备，再按计划重新供应的土地资源盘活与调控行为。我国存量土地收储的发展历程与我国土地制度改革、城镇化进程、房地产市场调控及政策导向密切相关，大致可划分为探索起步期、规范发展期、深化调整期和高质量发展期四个阶段，随着房地产行业进入存量时代，在“盘活存量”的政策导向下，我国存量土地收储进入高质量发展期。

最新政策要求

（一）收储机构：存量土地收储的机构为县级及以上政府批准、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。土地储备机构一般为各地土地储备中心，每个县级及以上行政区原则上只设1个，不得跨区从事土地储备业务。

（二）收储资金来源：土地收储的资金来源主要有四类，第一类是已出让土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；第二类是国有土地收益基金，即国有财政部门从土地出让收入中划出的一定比例资金用于土地储备。第三类是用于土地储备的专项债；第四类是其他财政资金。考虑到第一类资金主要用于新增建设用地收储，第四类资金规模目前较小，当前存量土地收储的资金来源主要为第二、三类，大头是第三类土地储备专项债。

（三）收储土地范围：①企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地；②已动工后停工形成的闲置土地；③已进入司法或破产拍卖程序的土地；④因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地；⑤规划允许分割的条件下已动工地块中可分割未建设的部分。闲置存量土地时间要求为2024年11月7日之前供应的土地。同时，入库储备土地还要求必须是产权清晰的土地。

（四）收储土地后续用途：根据规定，收储土地原则上当年不再供应用于房地产开发，若确有需求需要供应的，需严控规模，并满足一定条件。

二

存量土地收储现状

（一）拟收储存量土地省份分布集中，TOP10城市房地产库存压力较大。

2025年，全国公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的用地面积2.94亿m2，拟收储金额7,270亿元，涉及土地5,534宗，涉及27个省份，累计拟收储金额TOP5的省份为浙江、广东、江西、重庆和湖南，合计收储金额占比49.6%，省份分布集中。涉及230个城市，较为分散，拟收储规模TOP10的城市包括重庆、郑州等二线城市，房地产库存压力较大。

（二）土储专项债各省发行情况分化明显，经济财政实力强和自审自发试点省份发行进展相对较快。

截至2026年2月末，土储专项债实际发行（含即将发行）规模3,353亿元，占拟收储金额的43%，整体发行进度缓慢，实际发行规模TOP10省份主要包括①经济财政实力较强省份，如广东、江苏，②专项债自审自发地区，如湖南、四川等，而河南、陕西、贵州、广西、新疆等金融生态和房地产市场景气度一般的区域进展较为缓慢。同期末，全国尚有黑龙江省、青海等省份未公告发行土储专项债。

（三）拟收储土地拿地时间集中在房地产深度调整期，地块类型以住宅用地为主。

从拿地时间来看，目前拟收储的地块主要为2020~2023年期间取得的土地，特别是2021年以来收储金额占比约70%，主要系房地产行业进入深度调整期，部分房企拿地后因资金压力、市场低迷无力开发或开发意愿不强，叠加城投托底拿地现象明显，导致土地闲置率较高。从用地类型来看，拟收储的存量土地中住宅用地（含住宅综合用地）面积和金额占比均超六成，商办用地拟收储体量次之，工业用地收储规模最小。

（四）地方国企占据主导地位，集中在地产和城投行业。

从用地单位所有权属性来看，拟收储土地用地单位以地方国企为主导，主要系近年以城投为主的地方国企托底拿地现象突出，且国企质押土地能够获得政府协调快速解押入库。从用地单位行业分布来看，拟收储土地用地单位所属前两大行业分别为房地产开发和城投，收储金额占比分别为47.7%和25.9%，这与城投托底拿地、开工率低形成大量闲置土地密不可分。

（五）拟收储价格折扣率集中在7折以上，三四线城市折扣率更低。

从全国范围来看，75%的拟收储用地面积为折价收购，折扣率（拟收储价格/土地原始成交价格）集中在0.7倍~1倍之间（均值为0.81倍），占比约51%。

分省份看，新疆、广东、福建、等省份折扣率在0.8倍以上，陕西省平均折扣率仅0.48倍，折扣率与区域经济实力、土地市场表现相关性不强，或与当前样本地块数量较小，未能充分反应区域内整体土地市场全貌有关。分城市能级看，一二线城市折扣率集中在0.7倍以上，0.7倍以下拟收储金额占比约14%，而三、四线城市这一比例约20%，一定程度上与三四线城市土地市场弱化程度更深有关。

三

存量土地收储的影响

（一）调节土地市场供应，缓解市场库存压力，助力房地产市场止跌回稳。

考虑到当前土地收储以住宅用地为主，我们以已出让未开发的住宅用地估算存量闲置土地1。根据测算，截至2025年末，已出让待开发的存量闲置住宅土地规模约31.8亿平方米，去化周期约52个月，去化压力很大。

通过对未来五年土储专项债和国有土地收益基金中用来收储存量土地的部分测算，我们得出以下结论：

情形一：假设土储专项债占新增专项债的比例在10%，年均发行规模约4,500~6,000亿、国有土地收益基金50%可用于盘活存量土地，可收储土地面积合计约6.7亿平方米，可盘活存量闲置土地面积的21%，土储去化周期降至41个月，房地产库存压力有所缓解。

情形二：假设土储专项债发行规模占新增专项债的比例在15%，年均发行规模7,000~9,000亿、国有土地收益基金50%可用于盘活存量土地，可收储土地面积约9.9亿平方米，可盘活存量闲置土地面积的31%，土储去化周期降至35.8个月，房地产库存压力明显缓解。

情形三：假设土储专项债发行规模占新增专项债的比例在20%，年均发行规模9,000~12,000亿，国有土地收益基金50%可用于盘活存量土地，可收储土地面积约13.1亿平方米，可盘活存量闲置土地面积的41%，土储去化周期降至30.6个月，房地产库存压力显著缓解。

（二）降低政府财政支出，减轻政府债务负担，优化用地结构，提升土地利用效率。

一方面，土储专项债在收回闲置土地的同时将城投公司的高息债务置换为地方政府的表内低息债务，能一定程度上减少地方政府支出，减轻广义政府债务负担。另一方面，闲置土地经过回收后按照城市总体规划重新定位调整，提升土地利率效率，推动闲置土地从“沉睡资产”向“有效供给”转化。

（三）有助缓解房企和城投企业的流动性压力，减轻债务偿还压力。

专项债及其他资金收购闲置土地，存量去化带来的回款增长，将直接提升前期托底拿地城投和库存压力大的房企的债务偿付能力，缓释其短期流动性压力。

四

存量土地收储面临的挑战

（一）收储价格普遍低于企业实际土地成本成为存量土地收储推进的核心矛盾之一。

当前，土储专项债收储土地的定价按照市场评估价格与企业实际土地成本孰低确定，由于房地产市场已多年低迷、地价持续走低，市场评估价格普遍低于企业土地成本，价格倒挂挫伤了企业参与土地收储的积极性。

（二）收储要求净地交付，参与主体单一，政策落地存在资源错配。

入库储备土地需满足产权清晰、不存在任何抵质押等权利负担的硬性标准，现有模式下流动性承压的房企因无力解押不满足交付条件，不能实现土地资产变现缓解自身资金困境，而资金实力雄厚的央国企自身流动性充裕、对于土地资产变现的动力不足，最终导致资源错配，效果打折。

（三）地方政府财力增长承压叠加收储土地未来再出让风险，或将导致实际盘活存量规模有限。

地方财力增长承压、化债压力或将导致土储专项债新增规模有限。且土地市场未明显回暖的情况下，收储的闲置存量土地再出让难度较大，或影响地方政府收储意愿，导致实际盘活规模相对有限。

（四）收储涉及部门较多，利益协调难度大。

利用专项债收储涉及自然资源部、财政、住建、税务等多个部门，各部门对于政策口径理解存在差异，利益诉求不同，协调难度大。

注释

1 下文均为住宅土地口径