揭开北约决策机制的黑箱

民智编译

导语：

在众多国际组织中，北约的决策机制堪称独特：

没有投票表决，没有加权多数，甚至没有正式的否决权——只有“共识规则”。

这一源自 1949 年的非正式惯例要求，任何决策都需获得全体成员国的默示同意，沉默即代表赞成，而任何一国的反对都足以阻止整个联盟的行动。

这一机制既是北约作为主权国家联盟的本质体现，也是其屡遭诟病的“阿喀琉斯之踵”。2003 年伊拉克战争前夕，法国、德国和比利时援引这一规则阻止北约为土耳其制定防御计划，一度令美国参议员愤怒地要求废除这一“过时的”制度。

2011 年利比亚行动中，28 个成员国仅有 8 个参与空袭任务，再度引发对共识规则的质疑。

然而，共识规则至今屹立不倒。它如何运作？为何能在危机中存续？改革它的尝试为何一再受挫？这些问题的答案，揭示的不仅是北约的决策逻辑，更是主权国家在多边安全框架中博弈的深层规律。

本文编译自《北约的后冷战政治》（NATO's Post-Cold War Politics）一书中的章节，原标题为《北约决策机制：“共识规则”在挑战中延续》（NATO Decision-Making: The 'Consensus Rule' Endures Despite Challenges），作者为曾任美国国防部北约政策主任的利奥·G·米歇尔（Leo G. Michel）。文章有删改，仅代表作者观点，供读者参考，与公众号立场无关。

共识规则如何运作

1949 年《北大西洋公约》（North Atlantic Treaty）并未明确规定集体决策的方式，北约因此发展出一套被称为“共识规则”（Consensus Rule）的惯例实践。

这一规则在法律上并无约束力，但作为一种制度化规范，六十余年来基本保持不变。

通过这一规则，成员国对这一国际组织的各个层面保持着严密控制，几乎没给北约高级官员和国际工作人员留下任何自主空间。

简而言之，北约始终是一个抵制“国际化”和“超国家”属性的国际组织。

▲ 图源/BBC

具体运作方式分为两种情形。

首先，对于各国代表有权当场表态的事项，秘书长或委员会主席在会上提出草案文本，如果没有任何常驻代表当场反对，该文本即被视为通过——这里没有任何"赞成或反对"的投票，沉默即意味着同意。

而对于需要书面决定、且常驻代表须获本国政府高层批准方能表态的情况，则采用“沉默程序”：

秘书长分发草案并设定截止期限（通常至少 24 小时），给各国代表团留出与国内磋商的时间。

如果没有成员国在截止期限前以书面形式“打破沉默”，提案即被视为通过；如有成员国打破沉默，提案通常会被退回进行进一步工作以达成共识。

北约不会公开披露哪些国家打破沉默，但在敏感议题下，打破沉默的国家可能主动表态阐明自己的立场。

此外，由于没有正式的投票程序，也就没有正式的弃权程序。

共识规则反映了北约作为独立主权国家联盟的结构特征。北约决策表达的是成员国政府经共同同意达成的集体意志，而非超国家权威的决定。

根据这一规则，没有任何成员国会被迫批准违背其意愿的立场或采取违背其意愿的行动。

这对于涉及潜在军事力量使用的决策尤为重要，因为这类决策对任何成员国而言都是最具政治敏感性的。

值得注意的是，即便是 1949 年《北大西洋公约》的第五条款——集体防御条款——也没有强制规定在某一成员国领土遭受攻击时，每个成员国应提供何种类型的援助。

▲ 北约创始公约文本（图源/美国国家档案馆）

美国当年坚持在该条款中使用限定性措辞，以消除国会对其宣战宪法权力可能被让渡给任何多边组织的担忧。

与此同时，共识规则使北约能够尊重可能影响成员国参与某些北约行动能力的独特国内立法。

例如，挪威和丹麦不允许在和平时期驻扎外国军队或核武器；德国法律要求议会通过简单多数表决批准境外军事部署，而匈牙利法律则要求三分之二多数。

通过共识规则，北约可以在整个联盟范围内建立政治和军事团结，而不必将“一刀切”的标准强加于其多元化的成员。

该规则迫使各成员国进行尽可能广泛的磋商以争取对其主张的支持。无论大国小国，都不能被视为理所当然。

即便是美国，尽管在北约中扮演着突出角色，也依赖共识规则来保护自身利益、塑造其他成员国的观点，并整合这些成员国提出的意见以改进美国的提案。

科索沃战争的考验

1999 年针对南斯拉夫联盟共和国的北约空中战役——“联盟力量行动”——从多个方面考验了共识规则。

首先，各成员国就北约在没有明确联合国安理会决议情况下采取军事行动的合法性进行了辩论，后来又就冲突期间采取的军事战略产生了争议。

共识规则使持不同观点的成员国——一些强调人道主义危机和人权侵犯的紧迫性，另一些则担忧北约对主权国家采取所谓进攻性行动所开创的先例的合法性——找到了足够的共同立场来支持或至少不阻止该行动。

编者注：“沉默程序”使有异议的国家即使并不完全支持，也可以通过不出面阻止来默许草案的通过，这降低了通过草案的政治成本，因此在一定程度上保护了多边机制的运作。

该规则对希腊政府尤为重要。

尽管民意调查显示约 95% 的希腊民众反对北约干预，希腊政府最终决定不对授权使用武力的关键 NAC 决定打破沉默。与此同时，希腊选择不直接参与作战行动。

允许一个成员国默许集体决定（尽管其有公开或私下的保留意见）的决策程序，与要求该国在 NAC 中投赞成或反对票的程序之间的细微差别，看似微不足道，但在实践中却意义重大。

如果常驻代表被要求举手批准“联盟力量行动”，希腊政府可能无法抵抗国内政治压力而投反对票，从而阻止任何北约参与——甚至可能阻止任何军事行动。

共识规则还促进了“联盟力量行动”的实施。

例如，在危机期间，NAC 经常决定不让下属委员会参与，以使敏感的 NAC 讨论尽可能保密并便于快速决策。

时任秘书长哈维尔·索拉纳（Javier Solana）使用“讨论摘要”技术协调 NAC 内部的分歧意见，这一技术旨在避免让任何单一成员国承受过多审视。

▲ 哈维尔·索拉纳（图源/维基百科）

NAC 授权索拉纳实施、暂停或终止空中战役的第一阶段。因此，NAC（通过共识）将启动预先批准的空袭范围的决定权让渡给了索拉纳。

尽管各成员国后来在目标选择和任务分配上存在分歧，但这些分歧通常通过北约之外的双边渠道解决。

总之，虽然在整个“联盟力量行动”期间需要付出非凡努力来维持共识，但这些努力维护了北约团结，并最终实现了其在科索沃的既定目标。

2003 年伊拉克争端：共识规则遭遇质疑

正是 2003 年初围绕伊拉克问题的激烈联盟内部争端，使一些美国参议员确信共识规则必须改变。

这场争端是联合国安理会内部分歧的延伸：英国（在美国支持下）主张通过一项明确授权对伊拉克使用武力的新安理会决议，而法国（在德国支持下）则反对这一步骤。

▲ 图源/新华网

当美国常驻代表于 2003 年 1 月下旬建议北约军事当局开始为保卫土耳其制定应急计划以应对伊拉克的潜在威胁时，比利时、法国、德国和卢森堡表示反对。

他们认为，这种规划充其量是为时过早；在他们看来，最糟糕的情况是，这将发出北约接受与伊拉克“战争逻辑”的政治信号。

争端在 2003 年 2 月 10 日达到高潮，土耳其根据《北大西洋公约》第四条正式请求在 NAC 进行磋商。

该条款规定：“任何一方认为其领土完整、政治独立或安全受到威胁时，各缔约方应共同协商。”

在磋商期间，军事委员会主席向 NAC 通报了伊拉克的潜在威胁以及准备加强土耳其防御计划所需的时间表。

当土耳其常驻代表请求 NAC 指示北约军事当局准备此类计划供 NAC 审议时，三个成员国的常驻代表——很快被披露为比利时、法国和德国——再次反对。

时任秘书长乔治·罗伯逊（George Robertson）迅速分发了正式决定表，这三个成员国随即正式打破沉默。

▲ 乔治·罗伯逊（图源/BBC）

这场公开争论又持续了数日，直到比利时和德国同意一个保全颜面的妥协方案：土耳其的请求从 NAC 转移到法国未参与的 DPC。

DPC 于 2003 年 2 月 16 日迅速达成共识，指示军事当局准备通过部署北约预警机、支持盟国部署战区导弹资产和化学-生物防御能力来帮助保护土耳其的计划。

军事当局在接下来几天完成了规划，2 月 19 日 DPC 批准实施对土耳其的商定援助。

尽管北约官员可以理解地试图尽量淡化这一事件的影响——罗伯逊将其描述为“水线以上而非以下的损害”——但其影响，尤其是在华盛顿，不应被低估。

对一些人来说，共识规则似乎已经失去了其存在价值。

在 2003 年 5 月参议院关于北约扩大的辩论中，参议员杰克·里德（Jack Reed）告诉同僚，这一“过时的”规则必须被废除。

他主张“北约应有一项新规则……授权联盟成员暂停任何不再支持联盟理念的国家的北约成员资格”。

参议院以 96 票对 0 票通过的决议包含一项修正案，建议美国在 NAC 议程上提出：北约共识规则；以及“建立一个暂停不再遵守民主、个人自由和法治等北约原则的成员国成员资格的程序的利弊”。

此后不久，众议院通过了另一项立法，要求国防部长向相关委员会报告其“精简”北约决策机制的建议。

最终，布什政府在得出结论认为即便是其最亲密的伙伴（包括英国）也不会支持对共识规则的冲击后，放弃了在 NAC 推动这一议题。

正如时任国务卿科林·鲍威尔（Colin Powell）向参议员解释政府立场时所说：

“我们认为，当前的决策程序运作良好，符合美国利益……北约是一个联盟，没有任何北约成员国，包括美国，会同意在未经其同意的情况下做出防务承诺方面的联盟决定。”

利比亚行动后的新发展

自 2003 - 2004 年的风波以来，北约官员和各成员国政府普遍避免重启关于共识规则的辩论。然而，北约 2011 年在利比亚的经历再次引发了反思。

德国于 2011 年 3 月 17 日在联合国安理会第 1973 号决议（授权成员国采取“一切必要措施”保护利比亚平民）表决中投了弃权票，这令许多成员国不满。

土耳其、德国和法国（出于不同原因）在 3 月 22 日——即美英法联军对卡扎菲部队发动空袭三天后——才勉强同意北约发挥主导作用。

德国随后立即将其机组人员从执行武器禁运任务的北约预警机上撤出，并将其海上力量从地中海的北约行动中撤走。

此外，在北约长达六个月的“联合保护者行动”期间，28 个成员国中仅有 8 个参与了空袭任务。

反思上述利比亚经历，一些成员国国防部长公开暗示，联盟需要应对某些成员决定参与行动而其他成员选择弃权的情况。

正如荷兰国防部长汉斯·希伦（Hans Hillen）于 2012 年 1 月所言：

“这种弃权是免费的，还是有代价的？……费用如何分摊？28 国的共识是否始终必要，还是子群体可以决定？……北约需要一套（新的）规则来管理某些成员国决定参与而其他成员国选择弃权的情况。”

希伦提出的问题至今仍具现实意义，尤其是在北约推进其“智能防御”议程、促进更大的多国合作和专业化以提升联盟军事能力之际。

许多成员国担心，如果他们将稀缺资源投入共同能力（如预警机）或同意在某些能力上进行专业化分工（依赖其他成员国提供互补能力），它们必须在需要时“确保获得”这些能力。

这可能对那些希望保留其主权特权的成员国构成挑战——无论是选择不参与特定行动，还是（如果它们强烈反对）完全撤出其对联盟组合的国家贡献，从而可能使任务陷入瘫痪。

结语：共识的悖论

套用丘吉尔关于民主的名言：共识规则或许是管理联盟最糟糕的方式——除了所有其他方式之外。

迄今为止的实践表明，该规则并未使联盟陷入瘫痪。通过一些相对直接的调整，该规则与北约本身一样，可以适应 21 世纪的安全环境。

然而，没有任何成员国会同意以其认为有损自身利益的方式改变当前决策程序并接受联盟的“国际化”。

这是北约的一个悖论：改变共识规则本身需要共识。

正是这一悖论，解释了为何共识规则在屡遭批评、几经危机之后依然屹立不倒。

它既是北约作为主权国家联盟的本质体现，也是其在多元利益中维系团结的制度保障。

在一个地缘政治日益动荡、联盟内部分歧加剧的时代，共识规则的存废之争，实际上是关于北约究竟应该成为何种组织的根本之问——是更高效的超国家军事机器，还是尊重主权的政府间合作平台？

这一问题的答案，将深刻影响跨大西洋安全架构的未来走向。

编译：周拓毅

编务：万希梦

责编：邵逸飞

图片来源：网 络

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