李在明谈迁都背后，是韩国“首尔膨胀病”与地方消亡的双重困局

文/权小星

从远近闻名的首尔江南出发，沿着连接首尔与韩国第二大城市釜山的京釜高速公路南下，这条双向八车道公路曾规划于20世纪60年代，曾是“汉江奇迹”的象征，而在这段见证历史的公路南下两小时，能看到一座突如其来的现代化楼群，就是韩国公众俗称为“行政首都”、“新首都”的世宗市。

2026年4月，韩国行政中心复合都市建设厅表示，将尽快完成世宗总统办公室的设计征集，现任韩国总统李在明多次敦促加快建设进度，称希望2030年能“在世宗完成总统卸任”，这被视为是李在明推进“事实上的行政首都迁都”战略的最新一步。

从2002年卢武铉提出迁都构想至今，整整24年过去，世宗市已经从一个规划蓝图成长为一座行政城市。目前，世宗市截至2026年初，世宗市已成功吸引了韩国近一半的中央行政机构入驻。据2026年4月的报道，世宗市办公区已容纳韩国47家中央行政机构、16家国家研究机构，以及超过50家公共机构和事业单位，约有2万名公务员在此工作。

不过，围绕迁都的争议却从未平息：为什么要搬到120公里之外？建设世宗的预期目标到底实现了多少？不过有一点可以肯定的是，韩国正深陷首都圈过度集中与地方加速消亡的结构性危机。

拥挤的首尔，空心化的韩国

韩国的地方发展不均已经到了触目惊心的程度。首尔都市圈仅占全国11.8%的土地，却挤下了全国52.3%的人口、绝大多数的百强企业总部以及68%的信贷资源。更直观的数据是：2022年，首都圈贡献了全国GDP的52.5%，提供了全国58.5%的就业岗位。韩国银行公布的数据显示，2020年首都圈总产值比重已达49.9%，与5年前相比上升了3.1个百分点，集中趋势仍在加速。

这种集中已经超越了“区域不平衡”的范畴，演变为一场全国性的结构性危机。韩国产业研究院分析指出，2000年代以来国家不平等程度的64%源于首都圈与非首都圈之间的差距，地区两极分化已升级至威胁社会可持续性的“亡国病”水平。

当首尔日益拥挤之时，地方的处境则截然相反。在全国228个地方政府中，有130个被列为“消失风险”地区，就连釜山这样的大都市也赫然在列。超过60%的韩国市镇面临人口崩溃的风险，学校关门、医院消失、劳动力市场萎缩，一旦一个地区失去了年轻人口，复苏几乎成为统计意义上的不可能。

20年间，从非首都圈流入首都圈的人口比反向流动多出96万人以上。青年层为追求就业和教育涌入首都圈，而中老年层则以家庭、居住等为由流向地方——人口结构的单向过滤使得地方失去了最宝贵的造血能力。据预测，首都圈人口占比将从2020年的50.2%进一步上升至2052年的53.4%。在一个总人口持续萎缩的国家里，首都圈仍在“逆势增长”。

“首都圈困境”：首尔不再是机遇之地

首尔的过度集中带来的不是繁荣，而是一个沉重的代价系统。

首先是住房。韩国央行2025年的报告显示，自2014年以来，首尔与全国其他地区房价上涨率差距高达69.4个百分点，在全球7大主要国家中居首。首尔房价上涨112.3%，而全国平均仅上涨42.9%。首尔公寓均价已突破12亿韩元，普通人连首付都难以承受。2025年9月，首尔公寓成交量中36.7%由30多岁购房者买下，看似年轻人“上车”积极，实则是恐慌性抢购的缩影。

其次是生活成本与生育意愿的双重挤压。根据韩国央行的数据，以平均体感住房费用衡量，首尔为每月229万韩元，是全罗南道（49万韩元）的4.7倍。这种差距直接投射到人口行为上。韩国国家数据中心2025年底发布的数据证实，同为30岁出头的群体，居住在首都圈的未婚比例和未育比例均显著高于非首都圈。

更深层的是机会结构的分化。在首尔江南区，一个孩子从出生就被送进月费180万韩元起步的高价托儿所，上小学后补习班数量是釜山的7倍；韩国顶尖大学SKY三校的录取生源中，72%来自首尔。而在地方，许多城市已有整片小学废弃，江原道高城郡甚至出现“全村无学生”的局面。出生地决定命运，已经不只是修辞，而是冷冰冰的现实。

很明显，首尔的过度集中已不再仅仅是一个区域不平等问题，它正在成为宏观经济层面的制约。集聚效应曾在韩国工业化腾飞时期提升效率，但当下的规模已经产生拥堵成本、住房通胀和劳动力错配，不是在提升、而是在拖累国家效率。

为什么迁都世宗？根源与目标

韩国迁都构想的起点，远比大多数人想象的更早。1968年1月，31名朝鲜特工潜入首尔，企图刺杀时任韩国总统朴正熙，在距青瓦台仅300米处被识破。首尔距“三八线”直线距离仅40余公里，在当时的时代背景下，国家安全始终是韩国迁都的首要考量。朴正熙亲自制定的选址标准要求新首都距离“三八线”超过70公里。

1970年代朴正熙政府就提出过迁都中部的“空白规划”，但直到2002年卢武铉当选总统，迁都才真正进入政策议程。核心目标有三：维护国家安全、疏解首都圈功能、促进全国均衡发展。

然而，迁都之路远非坦途。卢武铉政府的迁都方案遭到宪法法院部分否决，李明博上台后一度提出用高科技企业和教育科研机构取代政府搬迁，韩国主要企业纷纷退出世宗市建设。

最终，世宗市以“行政中心复合都市”的折中方案落地，总理室、各部委等行政机构陆续迁入，但总统府、国会和宪法法院等核心权力机构仍留在首尔。

李在明在总统竞选期间明确提出，要把世宗市打造成“事实上的行政首都”，推动总统府、立法机构等完全迁入世宗市，并将附近的大田市打造成“科学之都”。

就任后，他多次表示“将世宗市所属的忠清道打造为行政首都”“从发展地方经济实现央地均衡发展的角度来看，政府理应兑现承诺”。2026年4月14日，韩国政府正式启动世宗总统办公楼土地工程招标，占地35万平方米，计划2029年8月前竣工。

不过，总统室完全搬至世宗需要修宪才能落实，这一障碍短期内难以跨越。目前推进的“第二总统办公室”方案本质上是折中路径，即总统在首尔和世宗两地轮流办公，国会议事堂搬迁则相对可行。

迁都的局限：行政搬迁能否真正带动均衡发展？

世宗市建设24年来，成效几何？不可否认，世宗是各国“迁都浪潮”中相对成功的案例。在世宗建设期间，韩国各道也纷纷建设起各自的行政新城，形成了一定的扩散效应。但深入观察，问题同样不容忽视，甚至是这些新城对周边小城市形成另一种“虹吸效应”。

值得注意的是，世宗市取名为朝鲜王朝第四代国王“世宗大王”，这位国王深受韩国民众的爱戴，尤其是创制韩文的举动，后续称为韩国民族主义的一大象征，但另一个层面，以名人取城市名字且基本没有遇到当地居民的抵抗，暗示这座城市确确实实是一个接近于“寸草不生”的计划城市。

韩国媒体多次报道，一到周末，世宗市街道几乎变为空城，多间大型购物中心商铺空置，这也就导致即使定居世宗的年轻人，周末也会前往周边大城市、甚至是首尔游玩消费。

此外，世宗没有韩国市值前十的大型民营企业入驻，缺乏自生性的经济活力。截至2025年，世宗市附加价值诱发系数为0.305，为全国最低，这意味着当地消费发生后，仅有约三成的附加值留在本地，大部分外流至发达地区。

许多迁入世宗市的政府部门和机关，为了应对公务员群体从首尔迁入的反对，长期设置往返首尔的通勤班车，这一举动客观上降低了公务员群体的反对声音，但侧面证明世宗市的定居条件并未得到完全改善。

与此同时，尽管已有大量公务员迁入，但由于韩国国会等核心机构仍留在首尔，两地之间的公务差旅依然频繁，据报道年度差旅费高达600亿至700亿韩元。

这揭示了迁都战略的深层困境：行政权力的物理转移，并不能自动催生经济生态的有机生长。例如，李明博政府提出用企业和科研机构替代政府搬迁时，韩国主要企业纷纷退出世宗市建设。这表明市场力量对单纯依赖于行政驱动的城市发展缺乏信心，企业更看重成熟的产业链、人才池和市场网络，而非单纯的距离行政机关近的便利，行政驱动确实可以成为一个强心剂，但不能仅仅依赖于行政驱动。

此外，迁都本身也存在执行层面的困局。世宗总统办公室目前被定位为“在青瓦台之外追加设置的第二办公空间，并不以总统常驻办公为前提”。换句话说，连权力核心的“常驻”这一步都尚未真正迈出。权力中心不真正南迁，世宗对首都圈的“疏解”作用就始终有限。

均衡发展的根本出路何在？

韩国的区域失衡，不是一个迁都就能解决的问题，它根植于数十年“压缩式现代化”的发展路径，以及“选择与集中”的发展战略，以首都圈为引擎集中配置资源、以出口导向制造业驱动增长，这一路径在追赶阶段有效，但在成熟阶段正在反噬自身。

破解困局需要多管齐下。韩国央行行长李昌镛曾提出，根本上要思考如何降低年轻人集中涌入首都圈的流入率，包括在大学招生中引入按地区比例招生制度、培育地方中心城市等结构性改革。

李在明也提出过类似的区域均衡发展理念。但政策设计只是第一步，执行难度远大于规划，尤其是韩国各地方政府已实施了30年的地方自治，但区域差距不仅没有缩小，反而在加速扩大。

更根本的挑战在于：韩国的人口总量本身在萎缩，劳动力人口下降与老龄化同步推进。OECD数据显示，韩国潜在增长率已降至1.9%，韩国银行警告若不进行结构性改革，2040年代可能趋于零增长。

在总量萎缩的背景下，地区间的零和博弈只会更加激烈——首尔的每一次“增长”，几乎都以地方的进一步空心化为代价。从这个意义上说，李在明推动世宗迁都，既是兑现竞选承诺，也是面对韩国“首尔膨胀病”不得不做的结构性努力。

但世宗能否从一个“公务员城市”成长为真正的政治与经济中心，能否吸引企业、留住年轻人、培育出内生性的城市活力，仍然充满不确定性。如果迁都仅仅是行政机构的“物理搬迁”，而不能触动资源分配的深层逻辑、不能真正赋予地方自主发展的制度能力，那么韩国地方消亡的趋势恐怕仍将继续，而首尔的膨胀也不会因120公里的距离而得到真正的缓解。

（作者为对外经济贸易大学朝鲜半岛问题研究中心兼职研究员、韩国高丽大学校长特别外事顾问）