法治把关，低空经济展翼蓝天

【法眼观】

光明日报记者 刘华东 光明日报通讯员 弋涵

手机下单后，无人机随即启动快速配送，仅仅过了约15分钟，来大陆参访的中国国民党主席郑丽文就接到了“从天而降”的珍珠奶茶，喝一口温热的奶茶，她由衷感叹“低空经济是未来趋势”。

自2021年《国家综合立体交通网规划纲要》首次把低空经济纳入国家规划以来，“低空经济”写入党的二十届三中全会《决定》，连续三次写入《政府工作报告》，各地新政不断出台、企业纷纷落户、各类航空器激增、应用场景拓展。与此同时，飞行监管、安全防控、信息保护等方面的新挑战也随之而来。传统空域管理模式已难以适配低空经济运行特性，低空管理领域的制度短板亟须补齐。

目前，低空领域立法呈现什么态势？如何让低空经济在法治环境下茁壮成长？光明日报记者进行了采访。

山东青岛翊蓝航空有限公司员工在调试无人机。新华社发

我国首款7吨级固定翼运投无人机长鹰-8在河南郑州上街机场首飞成功。新华社发

2025粤港澳大湾区低空经济高质量发展大会上，与会人士在大会展览区参观、交流。新华社发

四川成都彭州市的国家级民用无人机驾驶航空试验基地“天空之眼”，工作人员在试飞一款垂直起降固定翼无人机产品。新华社发

低空经济，正在改变你我生活

在险冠天下的华山，上山能负载30公斤食品、日用品，下山能带走30公斤垃圾，以往人工挑运要走六七个小时的路程，如今无人机15分钟即可抵达，而这样的无人机每天可往返25趟。

对急需输血的急危重症患者来说，早一分钟用血，就多一分生机。在江苏南京，从南京红十字血液中心到浦口区人民医院，通过低空紧急血液运输通道配送血液耗时仅15分钟，较传统方式缩短60%的时间，有效避免了交通拥挤带来的延误风险。

说起辽宁大连得利寺镇产的樱桃，皮薄肉厚汁多，当地人无不自豪。可一说起运出去卖，全镇每年近3000万元的运输费让果农直摇头。自从有了无人机将果子运到民航集散分拣中心，物流效率提升了50%不说，还少了颠簸损耗，果品都更好了。

近年来，大江南北、各行各业，低空经济新业态正在快速成长。2025年12月，国家发展改革委印发《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，统计分类包含低空制造业、低空运营业、低空基建与信息服务业、低空配套业等4个大类，具体包括23个中类、65个小类。2025年，我国实名登记无人机总数突破328万架，累计飞行4530万小时。它们在贵州的茫茫大山间轻松翻山越岭，开展涉农电路巡检；在内蒙古人迹罕至的戈壁里勘测，为公路工程提供基础数据资料；在海情复杂的水域开展护航，协助水上救援……科幻电影里的未来场景正一步步走进现实，低空经济已经初步渗透到交通运输、物流配送、生活娱乐、农林牧渔、应急救援、行政执法等多个领域，曾经只有飞鸟和少数飞行器光顾的空域，将成为人类的新生活空间。

“低空经济的本质，不是关于飞行器，而是关于人。”按照南京航空航天大学通用航空与飞行学院副院长张洪海所言，低空经济不是把地面交通“搬”到天上，而是重构一套全新的立体交通运行规则。“它会像自来水、电力、移动网络一样，悄悄融入并彻底改变你我的生活。”张洪海说。

应加快低空领域立法进程

2024年年末，一场被戏称为“卖天”事件的招标项目在网络上赚足了眼球。山东济南平阴县以9.24亿元出让“低空经济特许经营权”，最终因低空权利属性规范不明确而草草收场。

低空经济的创新探索，必须在合规的前提下进行。近几年全国两会期间，多位人大代表、政协委员呼吁加快低空经济立法，“十五五”规划纲要也提出推进低空经济等新兴领域立法。

2023年，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》颁布，明确了实名登记、飞行审批、空域管控、安全责任等核心规则，成为当前无人机监管的核心依据。2025年12月修订的民用航空法也增设发展促进专章，明确优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准。在此期间，《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民航数据管理办法（试行）》《民用无人驾驶航空器系统安全要求》等规则、标准相继出台，各地也竞相以地方性法规、政府规章等形式，对低空经济的基础设施建设、综合保障、安全管理等作出规定。

既然已有了这么多立法探索，为什么还呼吁加快立法？

全国政协委员、国浩律师（上海）事务所合伙人吕红兵表示，我国已有了以民用航空法为核心，以民用航空安全保卫条例、通用航空飞行管制条例等行政法规、部门规章组成的法律框架，但这些规范主要适用于传统民用航空。近年来数量剧增的地方规范性文件，也大都着眼于宏观规划，“可以说，无论是国家层面还是地方层面，对于低空领域相关法规的制定都还处于初级阶段，低空领域各项法律问题，都存在进一步细化研究的空间”。

在采访中记者了解到，低空领域立法之所以难以推进，是因为要在技术飞速迭代过程中定规则，且没有成熟经验可资借鉴。既要兼顾产业发展，又要保障公共安全；既要统筹考虑国防安全、产业发展、城市治理等各领域，又要协调制造运营、空域管控、综合保障等多链条各环节；既要规定权利属性，又要划定责任归属，是一项复杂的综合性工程。由此，目前立法采取审慎原则，为实践发展留下较为灵活的法律制度空间。

“法治的完善，是一个渐进的过程。”吕红兵表示，目前的试点推进、地方先行，是一种较为稳妥的方式。但从现阶段来看，民航、公安、工信等分别出台部门规章、行业规范，易造成管理权限分散、权责边界模糊；相关规范性文件的效力层级低、约束性也弱；地方立法的“百花齐放”，在大胆探索积累经验的同时，也有可能形成各地标准不统一、规则难衔接。

“应当先解决‘有没有’的问题。在实践成熟的基础上，要尽快形成全国统一、全域协同、安全可控的基础运行体系，从国家法治层面实现低空领域的‘车同轨书同文’。”吕红兵认为。

让违法行为寸步难行

“今天用这个穿一下云，看警察叔叔来不来找我！”

“要不是飞机飞得快，我早就撞上去了！”

近几年，民用无人机的普及，让不少“山和大海”“诗和远方”呈现在人们面前。但与此同时，民用无人机领域违法犯罪行为也呈现高发频发态势，有视频博主公开“叫板”公安机关，违规飞行、超高“黑飞”，还有不少人利用无人机猎捕野生动物、窃探公民隐私，严重扰乱空域安全秩序，甚至还对民航安全造成威胁。今年2月，公安部公布8件无人机“黑飞”违法犯罪典型案例，多为破解无人机飞行高度限制、禁飞区域限制，违规飞行甚至超高“黑飞”等犯罪行为。

“有关部门公布典型案例，既给人以警示，也为一线提供了执法的参考和导向。”中国政法大学刑事司法学院副教授蔡元培分析，在民用无人机监管方面，目前的规则体系相对原则，尤其是违规责任条款尚不完善，在一线执法可操作性方面有所欠缺，难以形成有效震慑。目前，基层执法队伍建设不足、技术手段有限，各部门在职责分工、执法权限等方面存在交叉和模糊地带，也难以有效打击低空领域违法犯罪行为，这让不少人有了“违法成本低”的错觉。“但这并不能成为任何人违法犯罪的理由。”蔡元培说。

据了解，今年1月起施行的新修订的治安管理处罚法，已经将无人机违规飞行明确纳入妨害公共安全行为的处罚范畴，情节较重的，最高可处十日以下拘留。

“未来除了要进一步完善法律体系，还要建立强大的执法队伍，明确执法力度，推动无人机监管技术的创新与应用，对违法行为及时查处、处罚。”蔡元培表示，“未来低空领域的发展，应当像当今交通管理一样规则完善、权责分明，让合规的飞行器在制度的保护下畅行无阻，让违规行为寸步难行。”

《光明日报》（2026年04月18日 05版）

来源： 光明网-《光明日报》