地方政府化债的系统性变革：政策演进、实践创新与未来展望

第三十四章：地方政府化债的系统性变革

地方政府化债的系统性变革：政策演进、实践创新与未来展望

这一章，主要聊一下全球债务，尤其我国地方债务规模以及如何化债。若统计全口径政府债务（含显性债务与隐性债务），截至2025年三季度有两类关键口径数据，若单算显性债务，截至2025年9月末合计约91.66万亿元，具体如下：

全口径债务：一是央行数据显示2025年9月末政府债券余额（对应全口径显性及部分合规债务）为92.55万亿元；二是此前财政部相关披露显示，2024年末全口径政府债务达92.6万亿元（含中央债务34.6万亿元、地方法定债务47.5万亿元、地方隐性债务10.5万亿元），2025年三季度数据与之基本持平。

显性债务（中央国债+地方法定债务）：截至2025年9月末，中央政府债务余额在二季度37.96万亿元基础上有小幅变动（三季度新增债券发行会推动余额上升）；地方政府显性债务余额为53.70万亿元。两者相加，此时显性政府债务总额约91.66万亿元，且均控制在年度债务限额内，风险总体可控。

地方政府债务问题是中国经济发展中的关键议题，直接关系到财政可持续性、金融体系稳定和经济高质量发展。2024年11月，全国人大常委会批准了近年来力度最大的一揽子化债方案，合计安排12万亿元政策资金，标志着中国地方政府化债进入了系统性变革的新阶段。这一政策组合包括6万亿元债务限额置换、4万亿元专项债化债以及2万亿元棚改债务延期等措施，旨在通过"三支箭"协同发力，将地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。

很多人不懂什么叫隐性债务，我来讲一下。地方政府隐性债务是法定限额外、需政府实质承担偿还责任的债务，常见类型集中在融资平台、项目合作等领域，具体如下：

融资平台相关债务：城投公司等地方融资平台为修基建、建公益项目举借的银行贷款、信托借款等。这类债务虽以企业名义负债，但有政府信用隐性背书，偿债资金常依赖财政资金，是隐性债务的主要类型。

违规担保类债务：地方政府用财政收入为其他单位融资担保，或是拿学校、医院、储备土地等公益性资产做抵押、质押，甚至通过售后回租等变相抵押方式形成的债务，都属于此类。

PPP与政府投资基金类债务：部分PPP项目中，若政府违规承诺固定回报、兜底本金损失，或项目收益远不足以覆盖投资，约定的政府支出会形成隐性债务；政府投资基金里，若约定到期回购社会资本本金、保证最低收益等，相关金额也会被认定为隐性债务。

违规政府购买服务类债务：借政府购买服务名义，把本属工程建设或融资的项目包装成服务项目，让企业垫资建设后政府分期付费，这类协议对应的金额会形成隐性债务。

其他隐性债务：还包括企业垫资建设公益项目、政府分期回购的BT模式债务；政府已达付款条件却未支付的工程款、物资款；以及以招商引资奖励等虚构名义，变相承担企业基建成本形成的债务等。

截至2025年11月，化债政策实施已近一年，各项措施正在稳步推进并取得阶段性成效。从债务置换的快速落地到融资平台的加速转型，从地方差异化实践到制度体系的重构，中国地方政府化债呈现出前所未有的系统性特征。与此同时，财政部于2025年11月3日正式成立债务管理司，实现了国债、地方政府债和隐性债务的"三债统管"，这一机构变革将深刻影响未来的债务治理格局。

本报告将从政策执行进展、地方实践创新、国际经验借鉴、风险防控机制以及未来发展趋势等维度，全面剖析中国地方政府化债的现状与前景，为理解这一重大政策变革提供系统性视角。

一、化债政策执行进展与阶段性成效 1.1债务置换快速推进，成本显著降低

6万亿元债务限额置换政策作为化债"组合拳"的核心，执行进度超出预期。根据财政部数据，2024年的2万亿元置换额度已于当年12月18日前全部发行完毕，2025年的2万亿元置换债券截至6月末已发行1.8万亿元，已使用1.44万亿元。截至2025年8月底，6万亿元专项债务限额已累计发行4万亿元，完成总量的66.7%。

这一快速推进的背后，是中央与地方的高效协同。在全国人大常委会批准议案后的第二天（2024年11月9日），财政部就将分地区的债务限额正式下达至地方，体现了政策执行的果断性和及时性。从地方执行情况看，江苏、浙江、山西、厦门等地已完成2025年隐债置换额度发行，其中江苏省以7533亿元的化债额度位居全国首位，占6万亿元总额的12.6%。

债务成本的大幅降低是化债政策最直接的成效。财政部部长蓝佛安在2025年9月12日国新办发布会上表示，各地置换后债务平均利息成本降低超过2.5个百分点，可节约利息支出超过4500亿元。这一成本降幅在不同地区表现出一定差异，部分地区降幅更为明显。以山东省为例，2024年地方政府再融资专项债券发行利率约为2.27%，而隐性债务的原始利率普遍在8%-12%区间，置换后成本降幅超过5个百分点。

从全国层面看，2024年地方政府债券平均发行利率约为2.3%，远低于隐性债务的高息水平。根据测算，2024-2028年五年累计可节约利息支出6000亿元左右，这将为地方政府腾出大量财政资源用于发展和民生支出。

1.2专项债化债稳步实施，重点领域精准发力

8000亿元专项债化债作为化债"组合拳"的第二支箭，从2024年开始连续五年每年安排，累计可置换隐性债务4万亿元。这一机制的创新之处在于，它不是简单的债务置换，而是通过补充政府性基金财力的方式，为地方政府提供了更为灵活的化债资金来源。

截至2025年3月中旬，用于化债的特殊新增专项债已发行1051.59亿元，发行地区包括山东、湖北、安徽、河南等地。从资金用途看，专项债化债呈现出明显的结构性特征，重点聚焦于以下几个领域：

一是拖欠企业账款清偿。根据企业预警通统计，云南、湖南等8个省份已公示"发债清欠"规模超千亿元。其中，云南省2025年安排356亿元专项债用于清欠，湖南省安排200亿元。这一安排直接回应了民营企业对政府应收账款的关切，有助于缓解企业资金压力，维护产业链供应链稳定。

二是隐性债务化解。部分地区将专项债资金直接用于置换存量隐性债务，如湖南省2024年发行463亿元特殊新增专项债用于化债。这种安排有助于降低债务风险，改善地方政府资产负债结构。

三是基础设施建设。在化债的同时，部分专项债资金也用于支持基础设施建设和公共服务项目，实现了化债与发展的有机结合。

1.3融资平台转型加速，数量大幅压降

融资平台转型是化债工作的重要组成部分，也是防范隐性债务增量的关键举措。根据财政部数据，截至2025年6月末，超六成融资平台已实现退出，意味着60%以上的融资平台隐性债务已经清零。

更为显著的是融资平台数量和债务规模的大幅压降。中国人民银行行长潘功胜在2025年10月26日表示，经过中央和地方各方面的努力，2025年9月末，全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别下降71%和62%，风险明显缓释。这意味着仅用两年半时间，中国就实现了融资平台数量超七成的压降，这一成效在全球范围内都是罕见的。

融资平台转型呈现出以下特征：

分类处置成为主要方式。各地根据融资平台的功能定位、资产状况、债务规模等因素，采取了差异化的处置方式。对于承担政府融资职能的平台，要求其剥离融资功能，转型为市场化运营主体；对于资产质量较好、具备经营能力的平台，推动其向实体产业转型；对于资不抵债、失去经营能力的平台，通过破产清算等方式实现市场出清。

"以市带县"模式在部分地区得到推广。通过资产整合、股权结构调整等方式提升信用资质、拓宽融资渠道。例如，株洲市通过市本级平台平级合并、区县平台股权上挂等方式，最终保留3家市本级平台和1家国家级园区平台。

市场化转型成为主流方向。融资平台正在从传统的政府融资工具向城市综合服务商、产业园区运营商、特定行业投资运营商等方向转型。这一转型不仅有助于化解债务风险，也为地方经济发展注入了新的活力。

1.4债务规模持续下降，风险等级明显改善

化债政策实施以来，地方政府债务规模和风险状况都出现了积极变化。根据财政部数据，截至2024年末，全国政府全口径债务为92.6万亿元，其中地方隐性债务降至10.5万亿元，较2023年减少近4万亿元，取得实质性进展。

从债务率指标看，各地债务风险等级普遍改善。财政部根据债务率数据，将债务风险分为红（债务率≥300%）、橙（200%≤债务率<300%）、黄（120%≤债务率<200%）、绿（债务率<120%）四个等级。通过大规模化债，越来越多的地区实现了风险等级的下调。例如，湖南衡东县2024年债务风险等级实现了由黄转绿。

债务结构的优化同样值得关注。通过置换，地方政府债务的期限结构更加合理，短期偿债压力大幅缓解。同时，债务的透明度显著提升，从原来的法定债、隐性债"双轨"管理，逐步向全部债务规范透明管理转变。

摘自独立学者，作家灵遁者书籍《AI新纪元 先知变局》

作者简介：灵遁者，中国独立学者。原名王银，陕西绥德县人。1988年出生，现居西安。哲学家，艺术家，作家。代表作品《触摸世界》《行者乾坤》《探索生命》《变化》《相观天下》《手诊面诊色诊大全》《笔有千钧》《非线性波动》《见微知著》《探索宇宙》《伟大的秘密》《自卑之旅》《云淡风清》《我的世界》《牙牙学语》等。其作品朴实大胆，富有新意。

个人座右铭：生命在于运动，更在于探索。

灵遁者热读书籍有：科普七部曲，国学三部曲，散文小说五部曲。

科普七部曲分别为：《变化》《见微知著》《探索生命》《重构世界》《观自在大千世界》《信息与关系》《AI新纪元 先知变局》。

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