告别土地财政 优化地方经济发展生态

陈涛

近年来我国房地产市场持续调整，楼市买卖双方的供求关系发生深刻变化，导致曾经土地出让金约占地方政府财政收入四成的“土地财政”依赖模式，正渐行渐远，或将倒逼地方政府更加关注地方经济高质量发展和优化地方经济发展生态。

土地出让收入规模正逐年萎缩。土地出让收入一般是指政府性基金预算中的国有土地使用权出让收入。显而易见，地方政府土地出让收入与房地产市场冷暖高度相关。1998年住房制度改革后，我国房地产市场开始起步，2003年后出现了快速发展。2003年，全国土地出让收入规模5421亿元，约占地方财政总收入的35%。2003年后，我国房地产市场持续快速上涨，土地财政收入也“水涨船高”。2021年，全国土地财政收入达到8.5万亿元峰值。2021年四季度以来，伴随着我国房地产市场供求形势持续调整，2025年全国土地出让收入已经较2021年的峰值萎缩约四成。近期在一系列房地产政策的催化下，各城市的房价调整也基本到位，以一线城市为代表的房产交易有所升温，二手房市场交易活跃，个别房产略有上涨，初步显现出企稳的迹象。即便如此，我们应该深刻认识到我国房地产市场供求形势已经发生根本性变化，土地市场重复过去持续快速上升走势几乎没有可能。

土地制度也在顺势调整。近日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），涉及土地出让的多个关键要素，或将从制度层面推动地方政府逐步减少对土地财政的依赖。

一是地方政府不能随便“卖地”，自主权大幅收紧。地方政府不能自主决定“卖地”，需要在省级层面进行统筹。而从各省级层面配套政策方向研判，将会更加重视和引导“土地”的价值产出，很有可能会根据地级城市经济发展质量和速度、人口流动状况进行省级统筹，体现出供地指标的差异化安排。

二是土地供应工作或将转向以城市更新为主的存量盘活。年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，就是说存量盘活的土地面积越多，地方政府新增城乡建设用地的面积也就越多，这就在机制和利益上引导地方政府必须要进一步加大对城市更新项目的投入，需要更多从城市更新项目中释放新增城乡建设用地面积。因此，合理预期自2026年起我国城市更新项目建设的进展将会提速，特别是城市核心区域的“老破小”价值可能会得到重新认识。

三是房地产开发受限。新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，预计从2026年起各城市的新增商品房用地供应将会缩减，这将有助于在总量上控制房地产供应，减少新增商品房供应量。目前，我国多数城市存在去化压力，商品房用地指标减少，有助于平衡供求关系，推动楼市逐步企稳。

毋庸置疑，目前土地出让收入势必关系到地方政府财政状况和未来财政收支的路径。一方面，过去很多年客观形成的“土地财政”依赖，不可能会一夜之间就完全改观。在市场压力和制度约束下，地方政府也将自主减少对土地财政的依赖。当然，土地出让收入下降，必然会有缺口，因此还需要稳妥有序做好土地财政渐行渐远所带来的冲击和风险。另一方面，连续四年土地出让收入下降，将倒逼地方政府更加集约使用财政资金，更加重视地方产业结构的优化调整，巩固发展核心产业竞争力，加快培育良好的营商环境，以吸引更多市场主体，通过地方经济的高质量发展实现财源扩大和财政增收。若从这个角度分析，土地财政渐行渐远或是地方经济高质量发展的催化剂。

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