商事调解的市场化路径为何戛然而止？

【编者按】

近年来，我国商事调解制度在立法与政策层面经历了数次关键转向，从鼓励市场化探索、支持个人执业，逐步走向严准入、强监管、机构专属的规制格局。本文以权威立法文本与政策文件为依据还原三次重大转折，深度剖析市场化、个性化商事调解被系统性扼制的全过程，揭示背后的立法逻辑与制度选择，为理解我国商事调解的现实走向提供清晰视角。

【正文】

结合《中华人民共和国商事调解条例》（以下简称《商事调解条例》）及我国商事调解制度立法演进脉络，可清晰梳理出我国个性化、市场化商事调解被系统性扼制的核心路径。其本质是立法者基于本土法治国情、风险防控需求与公共法律服务定位作出的主动制度选择，通过“严准入、强监管、机构专属化”的顶层设计，全面压缩市场化调解生存空间，致使早期市场化、个性化探索夭折于萌芽阶段。

一、立法与政策三次关键转向

我国商事调解市场化、个性化改革探索，历经2021年民诉法修法、2024年地方政策试点、2025年国家条例正式立法三个阶段，历经三次关键转向，从预留空间到全面收缩，最终彻底阻断市场化路径。

（一）第一次转向：2021年民诉法修法，从个人协议可司法确认至仅限组织协议

1. 修法建议阶段：预留个人执业效力空间 2021年《民事诉讼法》修正前期，最高人民法院立法建议稿立足完善多元化纠纷解决机制，为个人市场化执业提供效力支撑。

2021年最高法《民事诉讼法修正草案建议稿》说明明确：“拟将司法确认适用范围，从调解组织主持达成的协议扩展至依法设立的调解组织或具备相应资质的调解员主持达成的协议”，认可调解员个人调解协议的司法确认效力。

2. 正式立法收缩：司法确认范围仅限组织主持协议 最终通过的《民事诉讼法》，彻底删除个人调解协议司法确认相关内容，从效力层面扼杀个人市场化执业可能。

2021年修法定稿：2021年12月24日第十三届全国人大常委会第三十二次会议通过修改决定，自2022年1月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》明确：当事人申请司法确认的调解协议，仅限调解组织主持下达成，调解员个人达成的协议不适用司法确认程序。

立法说明：全国人大常委会法工委《民事诉讼法修正释义》明确，该调整旨在强化组织监管责任，避免个人执业引发的责任追溯难题。

（二）第二次转向：2024年地方市场化试点至国家立法导向收紧，禁止营利性调解组织

1. 上海先行试点：明确市场化调解导向与调解公司探索构想 上海作为全国商事调解改革前沿地区，率先通过地方政策与立法开展市场化试点，为个性化、市场化调解提供制度试验空间。

2022年地方立法支撑：《浦东新区促进商事调解若干规定》明确支持设立专业化、国际化商事调解组织，鼓励与境外机构合作、探索市场化运作模式，为调解公司等市场化主体预留试点空间。

2024年政策明确导向：上海市司法局《对市十六届人大二次会议第0105号代表建议的答复》（沪司复函〔2024〕8号）载明：“上海将坚持鼓励商事调解市场化发展，支持社会力量发起设立商事调解组织，探索新型商事调解组织形态，提供差异化、专业化商事调解服务。”

2. 国家立法导向反转：全面否定营利性调解组织合法性 《商事调解条例》立法进程中，彻底推翻地方市场化试点思路，以国家立法层面明确禁止营利性商事调解组织，从组织性质层面堵死市场化调解发展路径。

2025年立法定稿：《商事调解条例》第二条第二款规定：“本条例所称商事调解组织，是指依照本条例规定设立，不以营利为目的开展商事调解活动的组织”；第八条第一项进一步限定，设立商事调解组织的发起人为非营利法人。

立法定性：条例明确商事调解组织非营利性定位，从立法初衷上彻底排除营利性调解组织、调解公司的合法存在空间。

（三）第三次转向：2025年条例从征求意见稿法人定位至正式文本非法人主体规制

1. 征求意见稿设计：确立商事调解组织非营利法人地位 《商事调解条例（公开征求意见稿）》立足行业市场化、国际化发展需求，作出符合国际惯例的制度设计。

2025年5月征求意见稿依据：司法部《〈中华人民共和国商事调解条例（公开征求意见稿）〉说明》明确：“征求意见稿拟将商事调解组织界定为非营利法人，赋予其独立法人资格、独立法人财产权与民事责任能力。”

2. 正式文本调整：变更为非法人主体且仅限非营利法人发起 2025年12月31日正式颁布的《商事调解条例》，对调解组织主体性质作出颠覆性修改，彻底取消法人定位，回归行政监管主导的非法人模式。

正式条例核心条款：仅明确组织非营利属性，未出现“法人”表述，结合第九条省级审批制度，正式确立商事调解组织为非法人组织，且唯一发起主体为非营利法人。

官方解读佐证：全国司法行政系统培训文件明确，非法人定位旨在强化行政监管可控性，实现设立主体责任延伸，杜绝调解组织脱离监管范畴。

二、制度扼制的核心逻辑：严准入、强监管、机构专属的三维规制

我国商事调解制度最终形成的“严准入、强监管、机构专属”中国特色规制体系，与市场化、个性化调解的核心逻辑完全相悖，从准入、运营、执业三个维度形成全链条规制，是市场化调解被扼制的根本原因。

（一）严格准入规制：从源头阻断市场化主体准入通道

1. 省级专属行政许可，构建高门槛准入壁垒：《商事调解条例》第九条确立省级司法行政机关专属审批制度，设立商事调解组织需经市级初审、省级终审双层审批，未经批准不得设立或开展商事调解活动，与国际备案制、登记制模式形成根本性差异。

2. 调解员法定资质，限制市场化人才供给：条例第十二条明确调解员法定准入条件，仅限法律职业资格人员、司法/法律行业从业者、中高级职称专业人才及符合过渡条款人员，压缩具备商事专业经验但无法定资质的市场化人才供给空间。

（二）全面强监管规制：全流程压制市场化运营空间

1. 全链条行政监管，剥夺机构运营自主权：条例第二十八条至第三十条构建事前审批、事中检查、事后处罚的全链条监管体系，设置高额罚款、停业整顿、吊销执业证书等刚性惩戒措施。我国强监管模式导致调解组织无法根据市场需求调整服务模式、定价机制，个性化服务创新完全受限。

2. 非营利属性锁定，阻断市场化盈利路径：条例明确商事调解组织非营利属性，禁止市场化盈利、资本介入与市场化分红，限制服务收费标准。我国非营利定位从经济层面切断市场化调解持续运营基础，高质量个性化服务失去经济支撑。

（三）机构专属执业：彻底消除个人市场化执业空间

1. 禁止个人独立执业，锁定机构依附模式：条例第十二条规定，商事调解员必须由调解组织聘任，在组织主持下开展调解活动，严禁个人独立执业。国际普遍实行“机构+个人”双轨执业模式，我国机构专属模式彻底压制调解员个人品牌与专业价值。

2. 非法人主体依附，丧失市场化运营独立性：商事调解组织为非法人组织，无独立民事责任能力，重大运营决策需依托发起人非营利法人，无法独立开展市场化合作。我国主体定位导致调解组织无法适配市场化、国际化运营需求，行业活力被全面压制。

三、立法选择的深层动因：本土国情下的规范优先与风险防控

我国商事调解制度放弃市场化、国际化路径，选择严监管、强行政的中国特色模式，并非制度失误，而是基于我国法治实践、社会治理、行业发展阶段的综合考量，核心是规范优先、风险防控、公共属性三大价值导向的必然结果。

（一）防范行业乱象与道德风险，筑牢司法公信力底线

我国商事调解行业处于发展初期，曾出现虚假调解、恶意串通、违规牟利、无序竞争等乱象，若放开市场化准入，极易引发道德风险，损害当事人合法权益，冲击司法权威与行业公信力。立法者通过严准入、强监管，从源头过滤不合格主体，全流程管控调解行为，保障调解结果公正。

（二）契合公共法律服务定位，延续行政主导治理逻辑

商事调解在我国被界定为公共法律服务范畴，而非纯粹市场化商业服务，核心是保障纠纷解决服务的普惠性、公平性，而非市场化逐利。行政主导的监管模式，便于统筹行业资源、均衡区域发展，避免市场化导致的服务资源向高收费案件倾斜，保障中小微市场主体的纠纷解决权益。

（三）适配行业发展阶段，采取循序渐进规范路径

我国商事调解行业起步晚、自律体系不完善、专业人才储备不足、市场认知度低，相较于欧美、新加坡等成熟市场，尚不具备放开市场化准入的基础条件。立法者采取“先规范、后发展”的渐进式路径，通过严格规制夯实行业基础，待行业成熟、自律机制完善后，再逐步优化制度设计。

（四）衔接现行法律体系，降低制度落地实施成本

商事调解制度需与《民法典》《民事诉讼法》等上位法衔接，我国民事主体制度、司法确认程序、行政监管体系均以公共法律服务、行政管控为核心逻辑。市场化模式需大规模修法，落地成本极高；现行规制模式无需大幅调整法律体系，可快速实现制度落地，保障监管与司法衔接顺畅。

四、结语：中国特色规制与市场化发展的价值取舍

我国个性化、市场化商事调解被扼制于萌芽阶段，是立法者在本土法治国情与国际通行规则之间作出的价值取舍，核心是牺牲短期市场活力与国际接轨程度，换取行业规范发展、风险有效防控、司法公信力保障的长期目标。

该制度设计在行业发展初期具备现实合理性，有效遏制行业乱象，构建统一规范的商事调解制度体系，但同时也压制行业创新活力、弱化国际竞争力，难以满足商事主体多元化、个性化、高效化的纠纷解决需求。

未来随着行业成熟度提升、自律机制完善、法治环境优化，有望在坚守规范底线的基础上，适度优化制度设计，平衡规范与活力，推动商事调解行业本土化规范与国际化接轨协同发展。