海洋法公约谈判内幕：中日交锋大陆架划界

本文转自《新周报》，据《瞭望东方周刊》。 山旭/文

导读：对中国而言，历时9年的第三次联合国海洋法会议，是重返联合国后第一次参加的重要国际多边谈判。而从30多年后提出的建设海洋强国的目标来看，它也许是对中国命运影响最为深远的国际谈判之一。

对领海宽度有12种说法

1973年12月第三次联合国海洋法会议开幕前，陈德恭曾是南京海洋地质研究所的一名工程师。1972年，他调到国家地质局，专门准备应对这次会议。用他的话说，从此改行进入了海洋法领域。

第三次联合国海洋法会议全部共11期，陈德恭参与了第二期至第十期会议。彼时，全球海洋权益斗争正达到一个巅峰，其重要背景是，二战结束后超级大国凭借其全球行动能力，在各大洋划定势力范围。

比如，美国在1945年战争结束后立即宣布，毗连美国海岸的大陆架受其管辖及控制。它甚至还在邻接美国沿海的公海设立渔业区，将对海洋的管辖和控制范围扩展至领海以外。

于是，南美国家首先面对来自美国的冲击：美国渔船不断进入南美沿海，而由于它们的大陆架非常狭窄，无法获得广泛的大陆架管辖区。这样，首先是智利和秘鲁，随后大多数拉美国家都提出，宣布200海里领海或对200海里范围具有主权和管辖权。

为调解冲突，1958年和1960年召开了两次国际海洋法会议，但都没有取得令发展中国家满意的结果。

而从上世纪60年代起，一种新的矿产资源——锰结核在海底被广泛发现。它拥有30多种金属元素，其中大多数在陆地难以获得。这引发美苏两个超级大国以及大型跨国财团向海底进军，有关海底资源归属的问题又成为焦点。

于是，在1970年，第二十五届联大决定召开新的联合国海洋法会议，“第一是解决深海洋底，其次是广泛讨论各种有关问题，包括领海、大陆架、公海渔业和海洋环境保护、科学研究等各项制度。”

但到这次会议开幕时，各国对于领海这一最基本问题的主张其实是千差万别的，存在从3海里到200海里共12种主要说法。而对于领海的定义，最深刻、直接地反映出各国对于海洋问题的不同态度：美苏等海洋大国有庞大的商船、渔业船队，先进的海军和海洋科研力量，因此积极扩大自由航行的范围；发展中国家出于国防和保护自身权益的目的，普遍主张较大的领海宽度。

面对海洋大国的拓展态势，从1950年到1973年，主张3海里领海的国家从40个下降到25个，主张12海里的国家从3个上升到56个。

各行其是的“无害通过”

为了参加第三次联合国海洋法会议，中国当时由一位国务院领导牵头，成立了中央层面的谈判领导小组，外交部、国家地质局以及当时归属国家地质局的国家海洋局、海军等单位联合组成中国代表团，参加此次会议。后来中国最著名的外交官，都或多或少参与了这次漫长的谈判，比如当时还是中国驻联合国使团随员的王光亚。

王光亚

尽管第三次联合国海洋法会议的主要目的之一就是深海洋底，但因为领海等基本问题尚未解决，直到1977年第五期会议开始，谈判其实才真正转入国际海底开发问题。

而1973年12月开始的第一期会议，主要确定组织、程序以及议事规则。

美苏要求对实质问题采取“协商一致”，实际上要享有“否决权”。经过激烈博弈，最后决定以三分之二多数通过作为标准。但大会主席仍然发表了一个类似“君子协定”的声明：尽一切可能在实质问题上采取“协商一致”的方式，在这之前不应启动表决程序。于是，在近10年的谈判中，妥协成为一个关键词，并最终对《公约》的达成及实施影响巨大。

当时，整个会议主要分为美苏和发展中国家两大阵营，但各自内部又有分化。比如，苏联不像美国那样具有很长的海岸线，因此更加希望限制沿海国的权利。而在发展中国家内部，又分为沿海国、内陆国和群岛国家，以及海岸线短、面临窄海的地理不利国家等不同群体。因此，会议形势错综复杂，多个问题交锋激烈。为照顾各方立场，调和折中不可避免。

比如，中国就坚决支持发展中国家提出的200海里海洋权，认为支持200海里海洋权同反霸权相关联。最终，会议用有别于领海的200海里专属经济区作为折中，还确定了24海里毗连区的概念。这是为保护沿海国利益而设置的特殊区域。沿海国在毗连区享有必要的管制权，并可惩戒违法者。但是，毗连区的管制范围不包括海底和领空，这与领海有明显区别。

随后，谈判又进入另一个焦点环节：领海的航行制度。

在之前的相关国际条约中，一切国家的船舶可以在“无害”情况下通过他国领海。这个问题的焦点是，军用船舶可否如民用船舶一样“无害通过”，还是必须经过沿海国批准？

海洋大国是这个制度的坚决支持者。苏联虽在国内立法规定，外国军舰通过其领海应经过批准，但在会议上却主张军舰可以“无害通过”。

中国在1958年就申明，一切外国飞机和军舰未经允许不得进入中国领海、领空。从1978年的第七期会议开始，包括中国在内的一些国家不断联合提案，要求外国军舰在通过领海前，应事先通知该国或经该国允许。但在谈判中，“无害通过”一直没有从草案中去除。

到1982年第十一期会议，已经有46个国家支持修正，30多个国家反对。但这时已到谈判最后阶段，按照程序，如果还没能“协商一致”，则将表决。海洋大国很可能在表决中失败，然后拒绝签署整个《公约》。大会主席为避免会议分裂，一再呼吁不要进行表决，并亲自邀请中国等提案国代表与美苏代表协商。

最后的结果是：既没有规定军舰通过他国领海时必须事先通知或得到批准，也没有禁止沿海国制定法律进行管理。换句话说，各国可在这一问题上自行其是。

而在以后若干年间，各国做法林林总总：有的要求事先通知，有的要求得到本国批准。但总体而言，越来越多的国家要求实现通知或经本国批准。

谁的大陆架

值得一提的是，正是经由此次会议，大陆架概念得到了承认。但是，“相邻或相向国家间专属经济区和大陆架的划界标准，并没有明确解决。”比如，两个国家之间距离小于400海里，就必然存在专属经济区划界的问题。

在这个问题上，存在两个集团：日本、印尼等23个国家共同提案采取“中间线”原则，它曾被之前的大陆架公约所采用，加上持支持态度的，共有30多个国家。

中国等29个国家则共同提案采取“公平原则”，认为中间线、等距线等只是划界方法，主要根据公平原则协议解决。支持这个主张的有50多个国家。

中国也是大陆架延伸原则的拥护者，在大陆架问题上主张：大陆架外部范围不应界定为固定数字，而是按照地貌和地质标准确定。

为此，在第九期会议后期和1981年第十期会议前期，两个集团各推选10个国家，就划界标准直接辩论。当时，“像所有联合国会议一样，辩论贯穿了整个会议。除了争取一些中立国家，谁也无法说服谁。而中立国家的态度更多取决于自己的利益关系。”陈德恭说。

大会再次陷入彻底分裂的危险之中。最终，新的折中方案提了出来：既没有直接提到中间线和等距线，也以“以便得到公平解决”替代了“公平原则”的明确说法。

不过，与各行其是的领海航行制度相似，对专属经济区和大陆架内他国军事活动的规定，也未写入《公约》，并成了后来一些国际事件的伏笔。

2002年，美国军用探测船“鲍迪奇”号在黄海与中国渔船相撞。当时美国国防部官员承认，“鲍迪奇”号确在中国专属经济区海域内。但是“我们有权呆在那里，他们也有权对我们进行核查！”

正是由于对领海之外专属经济区、大陆架等区域军事活动的分歧，中美对2000年以后发生的数起飞机、舰船冲突事件都各执一词。