最高院谢勇法官：建设工程价款优先受偿权制度的反思和重构

和铭律师按：
最高院谢勇法官《建设工程价款优先受偿权的理论和适用研究》一文发表于《法律适用》2026年第3期法官说法栏目，截至2026年3月8日，阅读量达到2万人次，法律圈尤其是建工法律圈都在转载此文。原文近2万字，文字冗长，和铭律师予以大幅简化，归纳出26个法律适用要点。
本文对此前极“左”裁判思路进行反思。例如，根据现行司法解释和会议纪要，优先受偿权主体仅限于与发包人订立合同的承包人，实际施工人（挂靠人、转承包人、违法分承包人）不享有优先受偿权，理由是挂靠、转包、违法分包是违法行为。因为违法而不享有优先受偿权，这是一个非常荒谬的理由，我本人一直反对。法律应当保护投入了人财物、为工程建设作出贡献的实际施工人的利益，优先受偿权是保护工程款债权的顺位权，工程款债权和顺位权不能分割，既然保护实际施工人的工程款债权，也应当保护顺位权。现实中存在大量的实例是，法院判决发包人在欠付范围内向实际施工人支付工程款，却不支持优先受偿权，导致实际施工人的民事权益得不到有效保护。本文进行反思，值得肯定，希望以此文为契机，及时纠正此前极“左”裁判思路！
就最高院2025年12月23日发布的施工合同司法解释二征求意见稿，我本人曾经提出三条修改意见：判决发包人向实际施工人支付工程款（或折价补偿），也应当判决实际施工人享有优先受偿权；支持了实际施工人提出的代位权主张，也应当支持优先受偿权主张；优先受偿权转让应当坚持“体内循环”原则，承包人只能向下游实际施工人转让优先受偿权，助力实际施工人收回工程款，禁止承包人向未对工程增值作出贡献的第三人转让优先受偿权。本文与我的观点完全吻合，甚至作者提出向材料商转让优先受偿权、助力材料商维权的思路，尺度之大，反思之深，再次予以点赞！

原文目次
一、建工优先权的法理基础
二、建工优先权的适用难点
三、建工优先权保护的实践探索与法律适用
四、我国建工优先权适用难点的解决路径与制度完善

五、结语
一、建工优先权的法理基础
1、从体系解释和比较法上看，建工优先权与留置权的法理基础相同，均源于施工或者承揽行为带来的工程价款或者报酬债权与工程或者定作物等工作成果增值之间的直接因果关系，但建工优先权不能类比为留置权或者抵押权，其属于法律为保护特定主体利益而设立的法定优先权。
2、建工优先权的保护对象是为建设工程增值作出贡献的主体。建工优先权的法理基础决定了其保护的是参与施工、为工程增值做出贡献的民事主体因施工行为而产生的债权。
3、我国民法典和《建工解释一》规定建工优先权的直接保护对象是承包人。我国建工优先权对建筑工人等主体权益的保护具有间接性。依照《民法典》第807条和《建工解释一》第35条规定，农民工等建筑工人、建材供应商、建设资金出借方均无权行使建工优先权。建筑工人工资债权、建材供应商建材款债权以及建设资金出借方债权等权益的实现，依赖于承包人建设工程价款债权的实现。
二、建工优先权的适用难点
4、我国建工优先权制度面临的适用难点来自两个方面：一是规范制度上未建立建工优先权登记制度。二是实践中名义上建工优先权人与实际投入生产要素进行工程施工的人不一致，如何保障实际施工人的工程价款债权、建筑工人工资债权和建材供应商建材款债权，是《民法典》第807条适用亟待解决的问题。这两大焦点问题集中体现在建工优先权能否转让、代位的争议上。
5、未经登记的建工优先权会对交易安全维护和抵押权人及其他债权人的权利保护带来挑战。建工优先权在没有有效公示方法的情况下，允许其任意流转会加剧信息不对称，损害交易安全。从经济社会发展需要看，我国有必要建立建工优先权登记制度。
6、我国民法典仅规定承包人享有建工优先权，实际上，实际施工人、建筑工人和建材供应商等也为建设工程增值作出了贡献，但其并不享有建工优先权。从我国实际情况看，部分建筑企业净资产少，个别甚至主要靠出借资质、转包、违法分包收取管理费或者转包差价获利。如果允许建工优先权自由流转，承包人很可能将建设工程价款债权和建工优先权转让，获得的价款也很可能被挪用，导致真正对建设工程增值作出贡献的实际施工人、建筑工人和建材供应商的债权不能实现。
7、依照《民法典》第807条和《建工解释一》第35条规定，我国建工优先权的主体是与发包人订立建设工程施工合同的承包人。目前理论上存在两个问题：一是农民工等建筑工人、建材供应商、提供建设资金的人等直接或者间接参与工程建设、为工程增值作出贡献的人，因工程建设而形成的债权如何保障其实现。二是在分包、转包、挂靠等情形下，实际施工人同与发包人订立建设工程施工合同的承包人是不同主体，实际参与工程施工的人不享有建工优先权，未参与工程施工或者只参与部分工程施工的承包人却享有全部建工优先权，似不合理，而且也不利于实现建工优先权的制度目标。如何保护实际施工人、农民工等建筑工人、建材供应商、建设资金提供方等主体债权的实现，全面实现建工优先权的立法目的，是理论中亟待解决的问题，也是适用《民法典》第807条的难题。

三、建工优先权保护的实践探索与法律适用
8、建工优先权行使期间制度以平衡承包人权利保护与交易安全维护为目的。2020年，最高人民法院根据民法典，对2018年原《建工解释二》第22条进行了修改，将建工优先权的行使期间由6个月延长至18个月，进一步加强对承包人建工优先权的保护。从司法解释修改历程看，司法实践一方面希望对承包人行使建工优先权的期间予以限制，以保护交易安全，另一方面又担心这种限制会妨碍承包人权利保护，因此，不断放宽限制条件，以期实现权利保护与交易安全维护之间的最佳平衡。
9、建工优先权行使期间制度的根本目的是在未对建工优先权进行登记的情况下，促使承包人及时行使建工优先权，避免因其怠于行使建工优先权而使其他法律关系处于长期不稳定状态，导致抵押权、普通债权长期面临建工优先权的挑战。因此，在认定建工优先权行使期间的起算时间、承包人是否在该期间内行使建工优先权时，不宜过于机械、苛刻，关键要看当事人是否存在恶意推迟应付工程价款时间、损害第三人权利的行为，以及当事人是否存在怠于行使建工优先权的事实。
10、实践中还存在发包人与承包人约定推迟付款时间的情况，此时应考察当事人推迟付款的原因。如果当事人恶意串通，故意推迟应付工程价款的时间，以达到承包人继续行使期间已届满的建工优先权的目的，仍应按建设工程施工合同约定或者法律规定认定建工优先权行使期间的起算点。如果当事人因工期延误等客观原因推迟应付工程价款时间，承包人主张应自推迟后的应付工程价款之日起算建工优先权的行使期间的，应予支持。
11、是否应付工程价款与是否完成工程价款结算是不同概念，在发包人应付工程价款时，工程价款债权已经确定，只是双方当事人无法对工程价款债权数额达成一致意见。这种情况下，发包人未支付全部应付工程价款的，属于迟延履行付款义务，承包人有权行使建工优先权，也有权请求发包人支付工程欠款利息。故在发包人与承包人未完成工程价款结算的情况下，仍应当以合同约定或者法律规定的应付工程价款之日为建工优先权行使期间的起算点。
12、建工优先权行使期间制度的目的是促使承包人及时行使建工优先权，避免相关法律关系因承包人怠于行使权利而处于不确定之中。因此，对于承包人行使建工优先权的方式不宜苛刻，考虑到现实交易的复杂性，只要承包人在建工优先权行使期间内依法行使了建工优先权，就不宜认定承包人失权。例如，承包人依照《民法典》第807条规定与被执行的发包人签订合法有效的以不动产折抵工程债务协议的，属于依法行使建工优先权。
13、最高人民法院指导案例“中某集团有限公司诉河南恒某有限公司建设工程施工合同纠纷案”明确，承包人在执行程序中向执行法院主张建工优先权的，亦属于依法行使建工优先权。如承包人在审判程序中未主张此项权利，执行依据亦未确认其享有此项权利，并不意味着其当然丧失此项权利，其在执行程序中仍可行使此项权利。
14、确立建工优先权有限流转制度，允许实际施工人、建筑工人、建材商受让或者代位行使与其工程价款债权、工资债权以及建材款债权相对应的建工优先权，有利于实现建工优先权的制度目标，保障实际提供“人工、材料、机械”等生产要素完成施工并带来建设工程增值的各类主体权利的实现。
四、我国建工优先权适用难点的解决路径与制度完善
15、我国应建立以工程价款预算为对象的建工优先权登记制度。第一，依公示公信原则，为实现权利保护和交易安全维护的平衡，我国有必要建立建工优先权登记制度。第二，在我国特定发展阶段，针对我国建筑市场的特点，为实现建工优先权的制度目标和社会公平，有必要确定建工优先权有限流转规则，即允许实际施工人、建筑工人、建材商受让或者代位行使与其工程价款债权、工资债权以及建材款债权相对应的建工优先权。
16、建工优先权登记制度是立法事项，需要完善建工优先权法律制度。建工优先权有限流转规则是法律适用事项，可通过制定司法解释、发布指导案例等方式解决。
17、建立对建设工程价款预算为对象的登记制度，并坚持赋予建工优先权优先于在先抵押权效力的政策，既能有效保护承包人的建设工程价款债权，维护交易安全，也便于操作，有利于防范发包人道德风险，降低交易成本、减少矛盾纠纷。
18、考虑到在缔约过程中，发包人相对于承包人处于优势地位，为更好发挥建工优先权制度作用，有必要建立建工优先权强制登记制度——将办理建工优先权登记作为办理施工许可证的前提条件。
19、建工优先权登记制度有利于促使发包人及时履行债务。建立建工优先权登记制度后，就不再需要规定建工优先权行使期间制度。一方面，建工优先权登记后，建设工程上的优先权负担成为公共信息，抵押权人、购房人以及发包人的其他债权人都会基于该信息作出交易决策，从而防止发包人利用信息不对称多头举债，减少纠纷尤其是执行异议之诉纠纷。建工优先权对交易安全的挑战已经消除，无需再规定行使期间制度。另一方面，建设工程上登记有建工优先权的情况下，发包人很难再利用建设工程进行抵押贷款，其会更加积极主动清偿工程价款，以便于涤除建设工程上的建工优先权登记，为进行新的抵押贷款或者其他交易创造条件。

20、建设用地使用权上设立的抵押权和建工优先权应相互独立。在工程施工之前，地上没有建设工程，发包人为获得建设资金，会以建设用地使用权设定抵押，获得贷款。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第51条第1款规定，当事人仅以建设用地使用权抵押，抵押权的效力及于土地上已有的建筑物以及正在建造的建筑物已完成部分，但是该抵押权的效力不及于正在建造的建筑物的续建部分以及新增建筑物。因此，建设工程施工之前，建设用地使用权上设定的抵押权的效力不及于之后新增的建设工程。建设用地使用权的抵押权人无权对抵押权设立后新建设的工程主张优先受偿，也无权对确认建工优先权的生效裁判提起第三人撤销之诉。同时，建工优先权只及于承包人施工行为带来建设工程增值部分，不应及于建设用地使用权的价值。
21、入库案例“某银行股份有限公司浙江自贸区支行与浙江某置业发展有限公司等执行实施案”明确，在建设用地使用权上设立有抵押权、建设工程上有建工优先权时，土地使用权的拍卖价款用于清偿抵押贷款，建设工程拍卖价款先行用于清偿建设工程价款。
22、建工优先权劣后于商品房消费者对所购房屋的物权期待权，是司法实践中长期坚持的裁判规则，但具体规则有所调整。2025年，《最高人民法院关于审理执行异议之诉案件适用法律问题的解释》第11条进一步完善了商品房消费者物权期待权优先于建工优先权的制度，主要体现在三个方面：一是将购房目的由“居住为目的”修改为“满足家庭居住生活需要”；二是明确商品房消费者有权一并起诉请求被执行人办理商品房所有权转移登记手续；三是商品房消费者的物权期待权不符合优先保护的条件，被驳回诉讼请求后，其交付执行的剩余价款应予及时退还。
23、为保障真正施工人的工程款债权实现，有必要探索建立优先权在实际施工人与承包人之间流转的制度。实际施工人投入了“人工、材料、机械”进行施工，实际完成了工程建设。鉴于建工优先权制度以施工行为与工程增值的直接因果关系为法理基础，要实现建工优先权的制度目标，就需要保障实际施工人工程价款债权的实现，但依照《民法典》第807条和《建工解释一》第35条规定，实际施工人不享有建工优先权。为实现建工优先权的制度目标，有必要建立建工优先权在承包人与实际施工人之间的流转制度，允许实际施工人依法受让或者代位行使建工优先权。
24、应探索建工优先权在建筑工人与承包人之间流转的制度。我国民法典并未规定建筑工人享有建工优先权。在承包人与建筑工人直接形成劳务关系的情况下，建筑工人对承包人享有支付工资请求权。在承包人与建筑工人未建立劳动关系的情况下，依照《保障农民工工资支付条例》第30条第3款和第4款规定，建筑工人有权直接请求承包人支付工资。鉴于建筑工人对承包人享有工资支付请求权，承包人对发包人享有工程价款债权和建工优先权，建筑工人所提供的劳务转化到建设工程之中，带来了建设工程的增值，因此，有必要探索允许建筑工人为实现其工资债权而受让或者代位行使建工优先权的制度。
25、应探索建工优先权在建材供应商与承包人之间流转的制度。我国民法典未规定建材供应商享有建工优先权。建材供应商提供的建筑材料转化到建设工程中，带来了建设工程增值，因此，允许建材供应商受让或者代位行使建工优先权有法理依据。但是，建材商应当提交证据证明，其对承包人的债权所对应的建材均用于案涉工程施工，并带来相应的建设工程增值。
26、本文希望通过总结我国司法实践经验，为完善我国建工优先权法律制度、统一适用规则创造条件，司法裁判仍应以现有法律规定和司法解释为依据。（文/北京和铭律师事务所）