【长江宏观于博团队 · 深度】日本：中央高债务，何以降赤字？

来源：市场资讯

（来源：于博宏观札记）

作者：敬成宇 宋筱筱 黄帅 于博

核心观点

1、日本财政包括“中央三本账，地方一本账”。中央财政方面，一般会计为基础，收入七成税收三成国债，支出聚焦社保和国债费；特别会计规模庞大，聚焦国债+年金+地方转移专项管理；政府关联机构规模较小。地方财政方面，收入以地税和中央转移为主，支出重在民生教育。

2、债务方面，日本仍是全球债务水平最高的国家之一。为缓解高债务压力，日本一方面通过增长和通胀化债，近年赤字率已有收窄，2026 财年初始预算下赤字率预计约为2.4%；另一方面调整国债发行结构，存量债务平均偿还年限增速显著放缓，从而在一定程度上缓解付息压力。

摘要

日本财政：中央三本账，地方一本账

日本财政预算体系建立在较为完备的法律制度之上，在中央与地方之间形成了层次清晰的分账框架。整体来看，日本政府财政分为中央与地方两大层级，其中中央政府预算由一般会计预算、特别会计预算以及政府关联机构预算三类账户构成，而地方政府则以地方公共预算为核心账户运行，形成“中央三本账、地方一本账”的基本结构。中央政府通过地方交付税等制度化转移支付协调地区间财力差异，在保持地方自治的同时维持全国财政体系的整体稳定。

在预算编制流程上，日本财政预算具有较强的制度化特征。每年预算通常由内阁在财政年度开始前编制并提交国会审议，经国会通过后正式成为国家预算并具有法律效力。与此同时，预算执行过程中还可以通过补充预算进行调整，以应对经济波动或突发事件。整体而言，日本财政通过多账户分账管理与制度化预算编制流程，构建了较为稳定的预算运行体系。

财政概况：一般会计为基础，特别会计规模庞大

从财政运行结构看，日本中央财政以一般会计为核心，同时通过特别会计与政府关联机构预算形成多层次资金运作体系。其中，一般会计承担国家最基础的财政职能，是观察日本财政收支状况和政策取向的主要窗口。其收入来源主要包括税收与国债发行，支出则主要集中在社会保障、国债费用以及地方交付税等领域，体现出较强的民生导向。

与一般会计相比，日本特别会计预算更加突出资金用途的专门化管理，其制度核心在于“专款专用”。截至2025财年，日本共设有14个特别会计账户，资金主要集中在国债整理基金、年金体系以及地方交付税等关键领域。由于特别会计与一般会计之间存在大量资金划转，虽然总额口径下特别会计规模超一般会计的三倍，但在净额口径下，一般会计仍是中央财政的核心基础。这种“基础账本+专项账户”的制度安排，使得日本财政既能保障政府基本运转，也能对重点政策领域实施更加精细化的资金管理。

此外，日本还设有政府关联机构预算，用于管理政策性机构的财务收支，规模相对较小。地方财政则主要依靠地方税收与中央转移支付运作，与中央财政共同构成日本整体财政体系。

债务现状：增长通胀化债+缩短久期，缓解压力

赤字率是衡量财政健康状况的重要指标。由于不同经济体的财政核算制度存在差异，各国赤字率的计算口径也并不完全一致。根据此前对日本财政的拆分，传统常用的一般会计收支差额等算法难以准确反映当年的实际赤字水平。因而在赤字率测算中，本研究采用国债净融资额作为赤字指标，与日本财务省官方的口径保持一致。

受经济增长加速影响，近年日本赤字率有收窄趋势。2026 财年初始预算下赤字率预计约为2.4%，核心源于经济通胀回暖背景下财政收入增速的回升。而从负债水平来看，日本仍是全球债务水平最高的国家之一，中央杠杆率超160%。

高债务压力背景下，日本政府也在通过调整国债发行结构来缓解债务压力。近年来，日本国债发行逐步呈现出缩短平均久期的趋势，即减少超长期国债发行规模，同时增加中短期限国债占比，以降低利率上行环境下长期融资成本上升的风险。此外，日本国债发行计划通常会根据财政收支变化进行动态调整，使政府融资安排保持一定灵活性。整体来看，在高债务背景下，日本财政一方面通过经济恢复与预算管理推动赤字率回落，另一方面通过优化债务期限结构分散利率风险，从而在一定程度上缓解长期债务压力。

目录

1、日本财政：中央三本账，地方一本账

2、财政概况：一般会计为基础，特别会计规模庞大

3、债务现状：增长通胀化债+缩短久期，缓解压力

以下是正文

日本财政：中央三本账，地方一本账

日本现行的财政预算体系核心特征可概括为：以法律为基础，兼顾中央集权与地方自治。二战后，日本确立了立宪财政制度，并在此基础上逐渐构建起包括《财政法》、《会计法》等法律在内的预算框架。预算在经国会表决后具有法律效力，是整个财政体系的核心。财政管理体制采用“集权与分权结合”的模式：以中央调控的市场经济和地方自治制度为基础，中央通过规范的转移支付调节地方财源，协调中央与地方财政关系。

日本的中央政府预算注重分类管理、衔接协同。日本中央预算由一般会计预算、特别会计预算以及政府附属机构预算构成。

一般会计预算国家的“日常开销账本”，这是日本财政预算的“重中之重”，管的是国家最基础、最必需的收支。以税收、税外收入、国债收入等为主要来源，满足国家的司法、治安防卫、教育卫生、公共事业、社会福利等方面的支出需要。在日本，通常情况下所讲的预算即指一般会计预算。

特别会计预算是国家的“专项用途账本”，也称特别账户预算，核心原则是“特定收入用于特定目的”，与我国的政府性基金预算类似。如果说一般会计预算管“日常”，特别会计预算就是管“专项”，是国家在基本事务之外，在经营特定事业或占用、运用特定资金时，为区别于其他一般账目，按规定设置的将特定收入用于特定目的的国家事业项目支出预算，截至2025财年，日本目前共设有14个特别会计账户科目。

政府关联机构预算是指政府相关机构的财务预算。政府关联机构是指依据法律设立的、中央政府提供全部资本金的法人，主要从事事业性项目的经营，或者融资性业务。执行政府关联机构预算的主体主要包括公社、公库和特殊性银行三类机构。这个板块规模不大，主要管的是“国家全资设立的法人机构”（比如公社、公库、特殊银行）的收支，相当于我国的“国企/事业单位账本”。

财政投资贷款计划（财政投融资）作为一般会计预算的重要补充，与“一般会计预算”一同提交国会审议，被称为日本的“第二预算”。是以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策且形成固定资产为目的，采取投资或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动。其资金来源包括邮政储蓄、简易生命保险等民间资金及政府担保债券，投向集中于基础设施建设、产业升级、区域振兴等领域，是日本政府调节经济结构的重要工具。

从收支占比来看，一般会计预算作为核心账本，在中央财政中占据基础地位：2024财年一般会计收入113万亿日元，占中央财政收入总额的20.25%（计算总额时只简单加总各部分数额，净额时才考虑账户内重复和账户间关联情况，下同），支出113万亿日元，占中央财政支出总额的20.41%；特别会计预算作为专项管理账本，收入441万亿日元、支出436万亿日元，占中央财政收支总额的比例分别为79.26%，79.04%，主要承担国债偿还、年金管理、地方转移支付等专项职能；而政府关联机构预算规模最小，2024财年收入与支出均为3万亿日元左右，占比不足1%，其资金多在国企体系内循环，对公共财政补充作用相对有限。

值得注意的是，由于特别会计与一般会计两个账户之间存在关联（如国债、转移支付相关部分），会产生一部分重复计算的数额，同时特别会计下各个账户之间也存在重合，特别会计最终在中央预算净额中的占比不会如其在总额中那么高。

相较于中央财政，地方公共财政规模则较小，2024财年地方公共财政收入94万亿日元，占央地收入总额的16.1%，地方公共财政支出94万亿日元，占央地支出总额的16.3%。

作为整个财政体系中最重要的部分，一般会计预算的编制流程有着严格的规范，遵循“年度周期、国会审议、动态调整”的原则，日本的财年为每年的4月1日至第二年的3月31日，编制流程自上年6月启动，至当年3月末完成审批。

具体来看，预算首先在上一年6月由内阁确定编制方针；随后至8月末，各政府部门据此向财务省提出预算请求。而后财务省与政府各部门之间进行集中审查与讨论，并形成预算方案并向内阁提出。12月末，内阁会议形成并提出最终预算方案，财务省同步公布国债发行计划。进入新年后，内阁在1月末之前向国会提交最终预算案，经过审议后通常在3月末前获得通过，自4月起随新财年开始执行。若预算未能在财年开始前完成立法，日本将启用临时预算维持政府运转；同时，为应对经济与政策变化，年内还可追加补充预算（通常在当年11月前后）。

财政概况：一般会计为基础，特别会计规模庞大

初步了解日本财政预算体系后，本篇报告将进一步详细介绍日本财政不同账户的具体情况，包括中央的三本账：一般会计预算、特别会计预算以及政府关联机构预算；还有地方的地方政府公共预算。

一般会计：七成税收三成国债，支出聚焦社保和国债费

一般会计预算是日本财政预算的核心。2024-2026财年（其中2024财年为决算数，2025-2026财年为预算数，下同），一般会计收入规模分别为135.98/115.54/122.31万亿日元，支出分别为123.02/115.54/122.31万亿日元。

与多数经济体将国债净融资额体现在财政赤字指标中的做法不同，日本在一般会计框架下将国债发行直接计入收入。因此，在中央政府一般会计结构中，收入以税收、国债为主。

税收是一般会计收入的核心来源，占比近七成。2024-2026财年的数额和占比均稳步上行，2026财年预计税收收入将增至83.74万亿日元，在初始预算中的占比升至68.5%，同比增速达6.8%。

所得税、法人税、消费税是日本中央政府租税的主要税种。从日本中央政府的税收体系来看，2024财年（个人）所得税、法人（所得）税、消费税分别录得收入21万亿日元（28%）、18万亿日元（24%）、25万亿日元（33%），是日本中央政府的主要税收来源，合计占租税（含印花税）总收入的79%。

一般会计的另一大收入源于国债发行，占比近三成。2024财年，日本一般会计国债发行决算规模为37.14万亿日元，占收入总额的27.3%。虽然在2026财年原始预算中数额为29.58万亿日元，占比下降到24.2%，但这很大程度上源于未考虑后续补充预算调整，以2025财年为例，加上补充预算后，2025财年预算收入中的国债发行规模由28.65万亿日元升至40.34万亿日元，较2024财年决算额的同比增速由-22.9%升至+8.6%。

在一般会计中，支出以社会保障费、国债费、地方交付税交付金、国防为主。

社会保障费是一般会计支出的第一大分项，增长刚性，占比约三成。2024财年规模为35.78万亿日元，占比29.1%；2026年预计增至39.06万亿日元，占比31.9%，年均增速4.5%。

国债费是一般会计支出的第二大分项，由于利率上升与债务规模扩大规模持续增长，占比超两成。2024财年国债费支出规模达25.69万亿日元，占一般会计支出的20.9%；2026年预计增至31.28万亿日元，占比25.6%，两年间占比增长4.7个百分点，这还不包括2026年补充预算中可能涉及到国债发行的部分。

地方交付税交付金是第三大分项，托底地方财政，规模稳步提升，占比近两成。地方交付税交付金是中央向地方转移支付的核心工具，2024财年地方交付税交付金规模达19.60万亿日元，占一般会计支出的15.9%；2026年预计增至20.88万亿日元，占比17.1%。

除三大主要分项外，国防支出也不容忽视，随战略调整，日本国防支出规模持续增长，近三年占比均超7%。2024财年日本一般会计中国防支出规模达8.64万亿日元，占比达7.0%；2026年预计增至8.98万亿日元，占比达7.3%。且值得注意的是，在2025财年，日本就已经提前实现2022年时任日本首相岸田文雄提出的“2027财年国防支出占GDP比重2%”的目标。

特别会计：规模大，聚焦国债+年金+地方转移专项管理

特别会计预算以“特定收入对应特定支出”为基本原则，对财政资金实行分账管理和专项运作，以实现政策目标的定向支撑。2025财年，特别会计收入规模为434.4万亿日元，支出为429.5万亿日元，体量显著高于一般会计。

从结构上看，资金主要集中于三大核心账户：国债整理基金特别会计、年金特别会计以及地方交付税及让与税配付金特别会计，累计占比超八成。这三类账户既是特别会计体系的主体，也是一般会计与特别会计之间资金往来最为密集的领域。由于一般会计中涉及国债费拨入、社会保障支出转移以及地方交付税法定划拨等安排，相关资金在不同账户间多次流转，因而在统计口径上形成了金额上的大规模重复。

国债整理基金特别会计：中央欠债还欠贷，一般会计参与还本

国债整理基金，是专门管理日本债务偿还的账户，占特别会计收支均超五成。具体而言，国债整理基金特别会计以一般会计和特别会计的划拨资金等为财源，统一管理国债、借款等的偿还及利息等的支付。2025财年规模222.2万亿日元，其中不仅包含一般会计中的国债费，还包含用于偿还旧债的新债，因而规模庞大。

从收支结构来看，以2025财年预算为例，国债整理基金特别会计的收入主要来源于两部分：1）国债发行收入，占总收入的74.0%。其中，一部分来自一般会计调入，占12.7%；另一部分为公债收入，占61.3%。2）其他特别会计账户转入，占总收入的25.6%。在这部分资金中，交付税及让与税分配金特别会计、能源对策特别会计以及财政投融资特别会计分别占比约51%、24%和19%。

支出方面，国债整理基金主要用于国家债务的偿还。整体来看，国债发行所得资金主要用于国债本息、政府短期债券本息偿还，而来自其他特别会计账户转入的资金则主要用于政府借款及一些专项债的偿还。

以2025财年预算为例：1）国债本息偿还占总支出的77.3%，其中约九成资金来源于国债发行收入，其余来自其他特别会计账户转入；2）国家借款本息偿还占总支出的18.2%，且绝大部分资金（2025财年超过98%）来源于其他特别会计账户转入，来自国债发行的资金占比极低；3）政府短期债券本息偿还占总支出的2.4%，其中超六成的资金来源于国债发行；4）专项债本息（其中复兴债占比1.4%、脱碳债占比0.3%）偿还则全部来源于其他特别会计账户转入。

年金特别会计：年金偿付压力大，一般会计资金调入来帮忙

年金特别会计是专门管理日本养老保险及健康保险的账户，占特别会计收支均超过两成。2025财年，年金特别会计预算规模为100.3万亿日元，主要用于养老金、保险费及各类津贴的支付，保障社会保障体系的稳定和可持续运行。

粗略来看，年金特别账户与一般会计中的社会保障支出在内容上似乎存在一定相似性，但进一步比较可以发现二者在职能定位有所不同，账户之间也存在资金流转关系：

1）职能定位方面。年金特别会计主要用于集中处理年金及相关健康保险的收支；而一般会计中的社会保障费则主要用于医疗、护理保险、少子化对策、社会救助等支出。

2）账户间关系方面。一般会计社会保障支出中与年金相关的负担部分，基本全部（以2025财年为例，比例达96.4%）调入年金特别会计中的国民年金账户和厚生年金账户进行管理。以2025财年预算为例，该部分资金规模约占年金特别会计总收入的约13%，相当于一般会计社会保障费总额的约三分之一。

从收支结构来看，年金特别会计根据业务内容划分为五大类：

1） 基本年金账户（占2025财年当初预算总支出的28%，下同），用于支付所有被保险者的基础年金给付，其资金主要来源于国民年金账户和厚生年金账户的转入，并用于基础年金的给付；

2） 国民年金账户（4%），管理自营业者及无固定职业者等个体的年金收支，收入约五成来自一般会计社会保障费调入，约三成来自保险费，支出方向主要是转入基础年金账户用于年金给付；

3） 厚生年金账户（52%），负责公司职员及公务员等雇员的年金缴费和给付，收入约七成来自保险费，约两成来自一般会计调入，支出方面约一半用于支付保险费，约四成则转入基础年金账户；

4） 健康账户（14%），用于健康保险相关支出管理，其收入八成以上来源于保险费，仅约一成来自一般会计调入，支出方面主要用于保险费交付金，剩余部分转入国债整理基金用于偿还国家债务；

5） 业务账户（1%），用于年金业务管理及运营支出。

地方交付税及让与税配付金特别会计：专管中央向地方转让

地方交付税及让与税配付金特别会计核心职能是管理地方交付税和地方让与税的资金来源、筹资与分配，并向地方政府支付相关财政转移资金，占特别会计收支均超一成。

从收支结构来看，以2025财年预算为例，地方交付税及让与税特别会计的收入主要来源于三部分：

1）借款收入，占总收入的49.4%；

2）一般会计调入，占总收入的36.6%,体现了中央向地方的财政再分配，也就是将国税按一定比例和标准分配给地方。包含地方交付税交付金（36.2%）、地方特别交付金（0.4%）以及交通安全对策特别交付金（0.1%）三部分；

3）税收，占总收入的10.0%，实质上是一些中央征收但本质上属于地方的税种，如地方公司税、地方汽油税等。

支出方面，与收入对应，地方交付税及让与税配付金特别会计也主要用于向地方政府转移和借款的偿还。以2025财年为例，向地方拨付和赠与占比达41.7%，向国债整理基金特别会计转入并用于偿还借款的占比达56.5%。

政府关联机构：规模小，国家全资法人机构

政府关联机构预算整体规模较小，2024财年收入2.08万亿日元，支出2.05万亿日元。主要包括冲绳振兴开发金融公库、株式会社日本政策金融公库、株式会社国际协力银行、独立行政法人国际协力机构有偿资金协力部门四部分。

地方预算：地税和中央转移，支出重在民生教育

2023-2024财年，地方政府收入规模分别为116.69/120.25万亿日元，支出分别为112.42/115.98万亿日元。

地方政府公共预算收入以中央转移收入、税收收入和债务性资金为主。

1）从结构来看，地方税占比约38%，是最重要的自主财源。其中，所得税、法人税、消费税是道府县税的主要来源；所得税、资产税则是市町村税的主要来源。从日本地方政府的税收体系来看，道府县税平均占地税的比重约为45%，近年该比值有所提升。从地税分布来看，道府县税的主要税收来源为道府县民税（2022年占地税比重为12.6%，下为同一口径）、事业税（12.5%）、地方消费税（14.6%）；市町村税的主要税收来源为市町村民税（24.1%）、固定资产税（21.9%）。

2）中央依法划转的地方交付税和地方让与税合计占比接近两成，构成重要的制度性转移支付来源；

3）此外，中央对地方的专项补助或负担金（国库支出金）占比约17%，反映出中央在教育、社保、公共事业等领域对地方财政的支持力度。

4）地方债占比约7%，对地方财政收入形成补充。

地方政府公共预算支出则以民生、教育为主。2024财年，日本地方财政收入中民生费、教育费支出总额分别为32.7万亿日元（占当年地方财政总支出的28.2%，下同）、19.4万亿日元（16.7%），土木费、综合管理费、公债费紧随其后，分别为12.9万亿日元（11.1%），12.6万亿日元（10.8%）和12.2万亿日元（10.5%）。

债务现状：增长通胀化债+缩短久期，缓解压力

赤字率是衡量财政健康状况的重要指标。由于不同经济体的财政核算制度存在差异，各国赤字率的计算口径也并不完全一致。此前分析表明，日本的财政核算方式与多数经济体有所不同：其在一般会计中将国债发行收入计入财政收入，同时一般会计支出中的国债费又包含部分国债本金偿还，中央政府债务中又只包含八成左右的普通国债。因此，传统常用的一般会计收支差额、一般会计国债发行收入、一般会计国债费支出抑或中央债务净变动额，均难以准确反映当年的实际赤字水平。基于此，在赤字率测算中，本文采用国债净融资额作为赤字指标，与日本财务省官方的口径保持一致。

受经济增长加速影响，近年日本赤字率有收窄趋势。20世纪90年代后，日本赤字率和GDP增速在大致呈现出镜像对称的态势，缘于经济低迷时（如90年代经济停滞、2008年金融危机），政府会通过扩大公共事业、民生补贴等支出托底经济，推高赤字率；而经济回暖时，赤字率则相应回落。

从数据来看，1998年后日本中央赤字率基本维持在3%以上，2020年受全球公共卫生事件冲击一度飙升至11%，随后逐步回落，2024财年为4.0%，2025财年为3.3%，2026财年初始预算下赤字率约为2.4%，核心源于经济通胀回暖背景下财政收入增速的回升。

而从负债水平来看，日本仍是全球债务水平最高的国家之一，中央杠杆率160%+。日本中央债务余额在近30年始终保持增长态势，但近年来受益于经济转暖，增速有所放缓，中央政府杠杆率有所下行。

高债务压力背景下，近年来日本国债发行具有明显缩久期特征。

流程来看，日本国债发行计划与中央财政预算编制流程高度绑定，一个财年内会陆续发布多版发债计划。上年12月底，内阁会议形成并提出最终预算方案，财务省同步公布初始国债发行计划；当年3月，国会通过初始预算后，财务省据此进行初步调整；当年6月中下旬，财务省根据预算执行情况进行中期调整；当年11月左右，若国会审议通过补充预算，财务省将据此发布修订版国债发行计划（补充预算）；整个流程体现了“预算先行、发行跟进、动态调整”的原则，确保国债发行与财政收支情况精准匹配。

而展望2026年，当前我们可获得的就是基于2025年12月底日本内阁会议形成的预算方案编制的初始国债发行计划。从这份计划来看，2026财年，日本国债发行总额为180.7万亿日元，较2025财年补充后预算下的国债发行规模减少8.9万亿日元（-4.7%）。

超长期国债（20/30/40年）2026年初始预算规模为17.4万亿日元，较2025财年补充后预算下的国债发行规模减少4.0万亿日元（-18.7%），核心逻辑是为了缓解市场对长端利率飙升的担忧。

长期国债（10年）2026年初始预算规模为，31.2万亿日元，与2025财年补充后预算下的国债发行规模持平。

中期国债（2/5年）2026年初始预算规模为63.6万亿日元，较2025财年补充后预算下的国债发行规模增加2.4万亿日元（+3.9%），主要目的是适配日央行加息周期下的短端需求。

从初始国债发行计划来看，近年来日本有“缩短平均久期”以缓解加息背景下债务压力上升的倾向。2000-2019财年，无论是当年新发国债的流量还是全部未偿国债的存量，其平均偿还年限都呈现出持续拉长的态势，2020财年之后，流量平均偿还年限降至7年附近，存量平均偿还年限由于累积的债务余额较大，在9年左右波动。

风险提示

1、日本财政政策调整不及预期风险。若经济增长持续放缓或财政整顿力度弱于预期，日本财政赤字率回落进程可能放缓，从而加剧财政可持续性压力。

2、日本利率上行导致债务成本上升风险。在货币政策逐步正常化背景下，日本国债收益率若出现明显上行，可能推高政府利息支出并加重财政负担。

3、日本经济增长不及预期风险。若日本经济复苏动能不足，税收收入增长或低于预期，从而影响财政收支平衡并扩大财政融资需求。

4、日本人口老龄化加剧财政支出压力风险。日本人口老龄化持续深化，社会保障支出可能进一步上升，对财政可持续性形成长期压力。

研究报告信息

对外发布时间：2026-03-30

研究发布机构：长江证券研究所

参与人员信息：

于博 SAC编号：S0490520090001 SFC编号：BUX667 邮箱：yubo1@cjsc.com.cn

宋筱筱 SAC编号：S0490520080011 SFC编号：BVZ974 邮箱：songxx3@cjsc.com.cn

黄帅 SAC编号：S0490525070005 邮箱：huangshuai@cjsc.com.cn

敬成宇 邮箱：jingcy@cjsc.com.cn

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