梅阳：特朗普对伊朗行动遭遇“合法性危机”｜战略与安全

编者按· 2026.03.30

“史诗之怒”行动启动的一个多月后，伤亡还在增加，还击也没有停止，而这场军事行动的合法性，正像中东的硝烟一样，愈演愈烈。当“程序合法性危机”撞上中期选举的倒计时，美国行政与立法之间的老伤口，又被狠狠撕开。

本文梳理了这场危机的来龙去脉。目前特朗普正陷入法律时限、民意压力与预算制约三方面困境。是寻求国会授权以维持战争，还是速战速决以规避“程序合法性危机”，不仅是特朗普在4月底之前必须做出的选择，更将成为决定战争局势及白宫未来政治走向的关键抉择。

“留给特朗普的时间不多了”，这句话同样留给一个制度本身——这不仅关乎一场战争的走向，也再次拷问美国宪政分权的底线： 当宪法原则遇上政治现实，究竟是法律在约束权力，还是权力在定义法律？

2026年2月28日，特朗普对伊朗发动代号“史诗之怒”的大规模军事行动。特朗普未经国会批准而发动对外战争，牵扯出一个重要的问题——总统发动战争的“程序合法性危机”。

特朗普遭遇“合法性危机”

特朗普没有经过国会批准，就直接下令对伊朗的大规模空袭，违反了美国宪法将战争发动权赋予国会、作战指挥权赋予总统的分权原则。

美国宪法对总统发动战争的权力作出了明确规定：第1条第8款把宣战权交给国会，总统作为总司令（第2条第2款）只能指挥已经获得授权的军事行动，不能自己决定开战。

由于违反了美国1973年的《战争权力决议》的规定，特朗普在2月28日下令空袭伊朗时，只在48小时内向国会提交了知会报告，声称是“基于总司令自卫权力”，但事先没有让国会投票授权。

由此造成特朗普对伊朗的军事行动面临“程序合法性”危机：

美国1973年《战争权力决议》要求总统在每一种可能情况下都要事先和国会商量，进入敌对状态后60天（最多90天）内没有国会授权，就必须撤军。特朗普把这次行动称为“军事行动”而不是“战争”，白宫律师辩称“风险有限、没有地面部队”。但行动已经持续一个多月，美军出现伤亡，伊朗也进行了还击，明显属于敌对状态。特朗普自己在3月底共和党筹款晚宴上说：“我不会用‘战争’这个词，因为他们说如果用这个词，就得国会批准。所以我就叫‘军事行动’，其实就是把伊朗打得稀巴烂。”这句话清楚地表明他想绕过法律要求。

在伊朗首都德黑兰市中心革命广场，民众集会谴责美国和以色列对伊朗的军事行动（图源：新华社）

“紧箍咒”/“僵尸法”？

——1973《战争权力决议》

能否遏制总统战争机器？

1973年越战结束后，国会为了避免总统个人决策失败而将美国拖入战争，推翻了时任总统尼克松的否决，在1973年11月强制通过了《战争权力决议》，目的是防止总统像越战那样把国家拖入长期战争，重新确认宪法中“国会管宣战、总统管指挥”的分权安排，为了实现这一目标，明确了3条主要规定：

1. 总统出兵前要在每一种可能情况下事先和国会商量；
   

2. 派兵进入敌对状态或迫在眉睫的敌对状态后，必须在48小时内书面报告国会，说明原因、规模、预计时长和法律依据；

3. 没有国会宣战或授权，军队最多只能行动60天（军事需要时可延长30天），到期必须撤军。
   

但在实际操作中，这部决议50多年来常常变成形式上的“橡皮图章”。从1975年到现在，美国历任总统已经提交了132份以上的48小时报告，但只有1975年福特总统在马亚圭兹救援事件中明确引用了“敌对状态”条款，而且行动在48小时内就结束了。其他报告大多只写“符合决议精神”，故意不承认进入敌对状态，从而避开60天时限。

例如，里根1983年入侵格林纳达，派1900名美军推翻当地政权并保护美国学生。报告只说这是“有限行动”，行动几天就结束，但事先没有充分咨询国会。里根当时说：“这是有限行动，不是战争。”国会试图限制但没有成功。

克林顿1999年对科索沃的轰炸持续了78天，超过了60天期限。政府辩称：“国会已经批准拨款，这就是隐性授权”（但决议明确写着拨款不算授权）。克林顿任内提交了51份报告，数量最多，但几乎都没有触发时限。

奥巴马2011年参与利比亚空袭，没有获得国会授权就加入北约行动推翻卡扎菲，60天后继续轰炸。前美国国务院法律顾问高洪株 （Harold Hongju Koh) 在参议院听证会上说：“美军风险低，没有地面部队，没有伤亡，不算决议定义的敌对状态。”奥巴马在全国讲话中说：“我是总司令，但我也是这个宪政民主国家的总统……必要时我会迅速果断使用军队。”国会虽然进行了激烈辩论，但最终没有强制撤军。

特朗普第一任期在2017年和2018年两次空袭叙利亚，也提交了“符合决议”的报告，称为“有限防御行动”，国会提出的限制决议同样被挡住。

可见，美国两党总统都喜欢绕开1973年《战争权力决议》而擅自发动战争：尼克松当年否决决议时警告说：“会限制总统应对危机。”但50年的实践表明，决议变成了总统提交报告走过场、国会通过政治施压的工具，法院很少介入，真正起作用的往往是预算控制或中期选举的民意压力。

在以色列特拉维夫市中心的一处地铁站台，人们准备过夜（图源：新华社）

特朗普的“合法性危机”

在国会两党拉锯

美国国会对伊朗行动合法性的看法存在明显的党派分歧：共和党基本支持特朗普的行动，认为它是合法的自卫；民主党则强烈反对，认为它是违宪的非法战争。

美国国会目前围绕对伊军事行动已经举行三次投票：参议院在3月4日、18日、25日都是53－47票，共和党多数挡住了限制决议；众议院在3月5日219－212票否决了类似提案。虽然共和党暂时护住了特朗普，但民调显示美国公众反对率达到53％至59％，并且已引发共和党对中期选举选情的担忧和党内分裂。

共和党议员的主流观点是支持特朗普对伊朗的行动。他们认为这是总统在总司令权力范围内的有限自卫行动，能消除伊朗核威胁，不需要额外授权。众议院议长迈克·约翰逊（共和党）说：“因为以色列决定行动，美国面临迫在眉睫威胁，总统别无选择。”参议员林赛·格雷厄姆（共和党，美国南卡罗来纳州参议员）说：“这是现代史上最有影响力的军事行动之一，特朗普已成为共和党外交政策的金标准。”参议员汤姆·科顿（共和党，美国阿肯色州参议员）也表示：“总统有权这么做，这是自卫。”共和党内部总体团结，只有参议员兰德·保罗（共和党，美国肯塔基州参议员）和众议员托马斯·马西（共和党，美国肯塔基州众议员）少数人投票支持限制决议，他们担心行动变成无休止的战争。

民主党议员的主流观点是反对特朗普绕过国会发动战争。他们批评特朗普单方面行动、缺乏计划、违反宪法。参议员蒂姆·凯恩（民主党，美国弗吉尼亚州参议员）多次推动决议，他说：“这次根本没有迫在眉睫威胁，国会必须拿回权力。”参议员伊丽莎白·沃伦（民主党，美国马萨诸塞州参议员）指出：“特朗普政府根本没有计划，这场非法战争基于谎言。”参议员伯尼·桑德斯（独立党，美国佛蒙特州参议员，与民主党共同党团）说：“这是非法、预谋的违宪战争。”众议院民主党领袖哈基姆·杰弗里斯暗示可能进行问责甚至弹劾。民主党议员几乎全票支持限制决议，只有参议员约翰·费特曼（民主党，美国宾夕法尼亚州参议员）等少数支持以色列的议员投了反对票。

少数跨党派情况也存在：共和党内的兰德·保罗批评“未经授权的战争”，民主党内的约翰·费特曼则公开支持打击伊朗，说“我的票投给这次行动”。

总体来看，共和党依靠微弱多数暂时维持了现状，但中期选举即将到来，如果伤亡人数增加或油价继续上涨，党内可能出现更多分歧。国会议员的态度主要受党派利益影响，而不是单纯的法律判断。

3月28日，博伊西的爱达荷州议会大厦前的示威者。全美各地举行了数千场针对特朗普政府的示威活动（图源：纽约时报）

“合法性危机”将

对特朗普形成三重压力

目前来看，受制于《战争权力决议》，特朗普后续将在战争持续时间、国内政治压力和战争预算控制三个方面受到日益增大压力，并且会逐步增加制约，促使特朗普要么加快结束行动，要么寻求国会授权。

60天时间限制

最直接的影响是60天时间限制，行动从2月28日开始，60天期限到4月底就到期。白宫给国会的报告只写“符合决议精神”，没有承认进入敌对状态。如果到期没有获得授权，法律上就必须撤军，否则就是违宪。民主党参议员蒂姆·凯恩说：“总统只能在防御正在发生或迫在眉睫的攻击时单干，这次根本没有这种情况。”特朗普已经表示“几周内结束”，正是为了避开这条规定。

国内政治压力持续加大

中期选举临近，目前根据最新民调，美国民众对特朗普发动伊朗战争的反对率已经超过53％，特朗普也迎来了本人民意支持度的最低点，可能造成共和党的选票大量流失，直接影响中期选举。民主党方面每周提出限制决议，虽然没有通过，但每次投票都要求白宫回应和辩护，增加了政治成本。共和党内反对战争的声音已经出现，党内裂痕可能扩大。

预算方面的实际制约

宪法规定国会掌握军费拨款权，国会可以在2026财年拨款法案中加入禁止为伊朗行动拨款的条款。历史上，越南战争后期国会就是通过削减军费迫使尼克松撤军，特朗普这次也面临同样情况。

鉴于对伊战争在美国国内不得人心，且民调显示选民更关注降低生活成本的政策，即使是共和党，也难以接受一项可能高达2000亿美元的伊朗战争支出法案（相比之下，美国纳税人为乌克兰抵御俄罗斯入侵提供的援助总额约为1880亿美元，尽管这场战争获得了更广泛的美国两党支持，且持续时间长达数年）。

《战争权力决议》对后续行动的作用是逐步的制约，让特朗普不能无限期进行军事行动，必须在4月底前决定结束或寻求授权，否则合法性危机就会从程序争议变成实际的政治和财政负担。历史上利比亚和科索沃行动最终都是以总统调整或国会默许结束，这次对伊朗军事行动也在重复类似模式，但中东地区的复杂性和美国国内的政治极化，会让这次的代价更高，留给特朗普的时间不多了，是正式请求国会授权持续中东战争，还是速战速决尽快回撤，成为特朗普战争“程序合法性危机”后的又一个选择危机。

本文作者

梅阳：前海国际事务研究院助理院长、副研究员。主要研究领域为中美关系与战略安全。

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校对｜李 征

排版｜许梓烽

初审｜王希圣

终审｜冯箫凝