IMO净零框架2.0？各国博弈进一步加剧

ISWG-GHG 21将于2026年4月20日至24日召开，MEPC 84会议将于2026年4月27日至5月1日举行。

继去年MEPC/ES.2宣布将IMO净零框架投票议程暂停一年后，原本围绕中期措施的推进节奏已被明显打乱。过去数月，各成员国围绕中期减排措施的i基本原则、合规机制安排、是否设立基金、燃料转型路径、生命周期核算边界以及技术中立等关键议题，持续展开密集沟通和磋商。随着 ISWG-GHG 21 与MEPC 84临近，相关分歧也逐步通过书面提案集中呈现。

从目前已经披露的公开材料来看，围绕IMO净零框架，相关成员国提交的提案和评论文件已明显分化出几条不同路径：有的试图在现有草案基础上调整参数、重构合规机制；也有成员明确反对重写框架，主张尽快恢复通过程序，并围绕实施细则、基金安排和影响评估继续完善。而美国依然是一如既往地全盘否定。对国际航运业而言，未来几周不仅将决定IMO净零框架能否重新回到通过轨道，也将在很大程度上影响全球航运中期减排规则最终将以何种结构、何种强度和何种节奏落地。

美国：应结束当前IMO净零框架的所有进程

美国的最新提案是对阿尔及利亚等提交的 84/7/30 的回应，同时也提出自身关于未来国际航运减排规则的政策立场。

提案一开始就指出，美国认为此前在 MEPC 83批准、并在MEPC/ES.2待通过的IMO 净零框架会对航运业、能源生产者和全球消费者造成严重经济后果，并会推动使用“昂贵、未经验证且不可得”的燃料，还会使 IMO超出其原有职能，变成一个“全球气候银行”。

在程序上，美国提案明确表示，由于当前框架存在重大缺陷且缺乏共识，最合适的路径是结束对该框架的继续审议，不再恢复 MEPC/ES.2。提案还认为，原方案本来就以2027年3月生效为前提，但按照 MARPOL公约第16条规定的时间要求，这一时间点已经无法实现；同时，原方案所需的实施性指南也未能及时完成。

对于任何未来可能提出的替代方案，美国提案列出了五项政策要求。第一，不应包含任何经济性要素，包括财务罚款、碳税、碳征费、多边基金或类似安排。第二，不应对任何燃料类型设置限制或惩罚，提案明确提到 传统燃油/柴油、LNG、核能、生物混合燃以及其他推进技术都不应被排斥。第三，应保障现有船队运行可靠性，避免影响全球贸易，并明确提出应取消对LNG的惩罚，同时承认生物燃料的可行性。

第四，美国提案提出，应强制退出现有区域性航运减排机制，包括EU ETS，以避免形成重复性制度。

第五，美国提案认为，考虑到全球航运减排规则的重要性，未来任何国际性GHG规则都应采用明示接受（explicit acceptance）程序，而不是默示接受（tacit acceptance）。

提案请求IMO委员会在未来讨论任何替代性方案时考虑这些政策立场，并正式决定不恢复MEPC/ES.2。

产油国：提出一套“应形成共识的净零框架基本原则”

阿尔及利亚、沙特、巴林、阿联酋、俄罗斯、伊拉克、科威特、索马里共同提案。

其出发点是，MEPC/ES.2 已决定推迟当前版本 IMO净零框架的通过，原因之一是成员国之间缺乏共识。因此，联合提案国表示，希望先提出一组“指导原则”，作为今后继续讨论替代方案或后续框架的基础。该提案方明确强调，未来任何框架都应以共识为基础，并应能够被顺利、有效地实施。

在原则层面，该提案方重点提出五类要求。第一，框架要同时服务航运业在本世纪中期前后实现净零目标，并维护国际贸易、粮食安全、能源安全和经济发展。第二，框架不应包含“任意设定”的量化参数，相关设计应建立在客观、基于证据的评估之上，并考虑行业现实、技术成熟度、解决方案可得性，以及发展中国家的具体国情。第三，框架应保持技术中立，不应针对某一燃料或路径，而应允许包括改装、创新技术在内的多种减排方案并行。

第四，该提案方强调，框架应反映不同发展阶段国家的现实，尊重《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》中体现的“共同但有区别的责任和各自能力”以及不同国情原则，不应施加未经协商的限制或国际性制裁。第五，提案方反对在框架中设置中央统一决定的市场要素，例如固定或强制性的碳价；同时提出，框架不应把气候行动成本转嫁给消费者和公众，也不应限制国际自由贸易体系或破坏全球航运稳定。

从程序上看，该提案方还明确提到，在MEPC/ES.2期间，很多国家反对以默示接受（tacit acceptance）程序推进当前版本框架，而更支持明示接受（explicit acceptance） 或 opt-in 的方式。提案方最后请求委员会审议这些指导原则，并以此指导后续关于替代性可行方案的讨论。

阿根廷、利比里亚、巴拿马：提出“务实版”替代框架

阿根廷与利比里亚、巴拿马联合提案方先回顾了当前IMO净零框架遇到的主要反对意见，包括合规成本、行政负担、成员国财政影响，以及很多国家对IMO基金的反对。提案方还提到，一些成员认为现有方案对 LNG、生物燃料等过渡燃料不利，GFI门槛也与当前燃料供应和基础设施现实不相匹配。

在此基础上，该提案方提出以“更务实”的方案替代现有框架。提案方列出了几个核心特点：将减排要求与低碳燃料的实际市场成熟度相联系；采用透明、基于证据的方法纳入新燃料；为船东、燃料供应商、造船厂和投资者提供更稳定的预期；坚持技术中立；允许通过pooling、surplus units 等方式激励超额合规；不设IMO基金，也不设置直接收入征费和基金分配机制；同时鼓励与现有 CII框架形成协同，并鼓励船载碳捕集OCCS、风力辅助推进等创新技术。

该提案方最核心的设计，是把可纳入GFI轨迹的燃料限定为“商业可行燃料”，并设置三个条件。第一是“可负担性”，提案方建议燃料成本不高于当前标准船燃市场均价 15%。第二是“可获得性”，要求全球商业市场份额至少达到 5%，并满足港口覆盖、地理分布和主要深海航线相邻加注点不超过 2,500 海里的要求。第三是“规模化”，即有明确的商业投资、产能、交付、加注基础设施，以及造船或改装方面的绑定承诺，证明其具有扩大应用的现实能力。

在计算方法上，该提案方建议先确定 GFIMax和 GFIMin。GFIMax是满足条件燃料的市场份额加权平均 WtW 排放强度，GFIMin是这些燃料中最低的WtW排放强度。之后，以30年为周期，在GFIMax和GFIMin之间做线性递减，形成年度GFI减排目标。提案方还建议每五年做一次复审，根据市场上新燃料的可负担性、可获得性和规模化情况更新后续30年减排轨迹。

在合规机制上，该提案方保留了transfer、banking和有限borrowing的灵活性机制，并设置了SoC、旗国通知、90 天补救期等执行措施。

三个共同提案国最后强调，现有的IMO净零框架应被其提出的这套方案所替代。

日本：在现有草案基础上提出“缩小分歧”的几个选项

日本最新提案的表述方式与前几方不同。它没有直接提出一套完整替代框架，而是说，希望在一年的休会期间提出一些“可能选”，作为成员国继续讨论的基础，并寻找一个可能的过渡区间。提案也特别说明，这些选项并不代表日本的固定偏好，而是供更广泛成员讨论。

日本提案首先回顾了当前草案下的两级合规逻辑：Tier 1缺口必须通过缴纳GHG贡献费获RU来平衡；Tier 2 缺口则既可以通过向 IMO净零基金缴费获得RU，也可以通过使用其他船舶转让或往年结转的SU来平衡。随后，日本概括了在MEPC/ES.2上出现的两类主要关切：一是“全球性碳税”因素，即一些成员认为IMO不应对船舶施加财政性处罚，也不应设立超出技术职能范围的基金；二是目标水平问题，即现有“基本减排目标”和“直接合规目标”实际上过快排除了LNG等某些替代燃料，也与全球燃料供应能力不匹配。

针对第一类问题，日本提出的一个选项是：让Tier 1的缺口也可以通过SUs来平衡，从而避免强制向IMO净零基金缴费。提案方用“取消全球碳税机制”来概括这一思路。

针对第二类问题，日本提案提出可以修订 基础减排目标（base target）和直接合规目标（direct compliance target）。提案方建议，可以基于2024年运输量数据，并假设从2031年起到2050年额外实现15%的能效改善，重新推导base target和direct compliance target，使之仍与 2023 IMO 船舶温室气体减排战略的减排雄心和指示性节点保持一致。提案方还提出另一种选项，即在2028到2035年间direct compliance target设为常数，以便在前期提供更强激励，同时增强未来几年合规预期的可预测性。

此外，日本还提出，所有燃料都应从技术中立角度得到适当评估，包括化石燃料。例如，LNG的默认WtW GFI值应基于最新的开采、生产和燃烧技术科学证据来确定；地下天然气开采过程中的CCS也应能改善其 GFI评价。提案方还提到，如果未来取消强制缴纳基金的机制，而完全依赖SUs市场，那么必须保证市场中有足够的SUs；为防止供给不足，可以考虑允许对经委员会批准的项目进行适当捐款，或者通过系数调整方式增加每年可用的SUs总量。

所罗门群岛：明确反对重写IMO净零框架

所罗门群岛单独提交提案，核心立场非常明确，就是反对借MEPC/ES.2休会之机，重新开启一轮新的IMO净零框架谈判。提案强调MEPC/ES.2的提前休会只是推迟了表决，并不意味着IMO净零框架已经被否决，因此没有理由把讨论重新拉回框架原点。所罗门群岛认为，阿根廷等提出的很多想法并不新，在此前长期谈判中早已被充分讨论，而如果现在重新谈，不仅会进一步耗费时间，也没有现实依据表明能形成多数支持，更不用说达成真正共识。文件还特别指出，当前并不只是有国家认为框架“过强”，也有不少国家——尤其是小岛屿发展中国家和最不发达国家——认为现有框架本身仍然不够强，不足以应对其所承受的气候风险。

与此同时，所罗门群岛与墨西哥联名提交了另一份更具操作性的提案，核心诉求是：尽快恢复IMO净零框架的通过程序，并把工作重心放回现有框架的落地实施上。 两国认为，现有框架已经是多年谈判形成的现实平衡结果，仍是目前唯一同时包含燃料标准和温室气体定价机制、并能够推动《2023年IMO温室气体战略》落实的全球性方案。基于此，提案提出三项具体建议：一是对框架中的相关日期作技术性调整，使其可在2028年生效、2029年1月1日起实施；二是继续推进GFI计算与核证、ZNZ奖励、可持续燃料认证、LCA框架以及IMO净零基金等配套规则；三是将MEPC/ES.2与MEPC 85衔接恢复，以完成IMO净零框架的正式通过。

小岛屿国家：支持按现状通过，同时准备“更强版本”作为后手

由斐济、基里巴斯、瑙鲁、帕劳、图瓦卢和瓦努阿图提交的文件，立场更为鲜明。文件一方面明确支持按现有文本推进IMO净零框架通过，认为当前文本仍是现阶段最具可操作性的制度基础；另一方面，也提交了一整套备用修正案，作为框架无法按原样通过时的替代文本选项。

从内容上看，这套“后备方案”整体明显偏向强化约束。首先，在年度GFI下降路径上，文件提出了更清晰且更前置的安排，例如2028年基础合规目标降幅设为4.0%，到2035年提高至30.0%，并要求在2032年前明确2036年至2040年的进一步参数。其次，在合规机制上，文件保留并细化了surplus units、remedial units和IMO GFI Registry的运作逻辑，允许直接合规船舶获得surplus units，并用于转让、结转或自愿注销，同时对其使用期限和登记要求作出更明确安排。更关键的是，在补救单位价格方面，这些小岛国提出了更直接的价格信号：2029年至2031年期间，Tier 1补救单位初始价格为每吨CO2当量300美元，Tier 2补救单位初始价格为每吨CO2当量380美元，并要求委员会在2029年前确定2032年以后的价格复审与设定机制。

巴西：在现有框架内寻求共识，通过程序与细则推进落地

巴西提案并不主张推翻MEPC 83已批准的IMO净零框架，也没有直接要求按现状原样通过，而是提出应围绕“增强清晰度、构建共识性打包方案、铺设后续程序路径”三方面推进下一阶段工作。提案首先重申，《2023年IMO温室气体战略》已经明确中期措施应同时包含技术要素和经济要素，而IMO净零框架正是在这一授权下形成的，其目的在于推动实现减排目标、尽量减少负面影响，并为行业提供统一和可预期的国际规则。

在“增强清晰度”部分，巴西特别强调，应通过更准确的信息说明来减少成员国对现有框架的误解。提案指出，IMO净零框架是长期谈判和妥协的结果，并非仓促形成；同时，全球统一规则仍是避免各地区和各国分别立法、进而造成效率损失和成本上升的唯一现实路径。巴西还特别解释称，框架中的经济要素不应被简单理解为“全球碳税”，因为购买补救单元只是多种合规方式之一；此外，现有框架原则上并不排斥任何特定燃料或技术路径，只要符合GFI目标和可持续性标准，包括现有燃料、LNG、生物燃料、e-fuels、氨，以及未来经认证的风助推进、船载碳捕集等方案，都可纳入合规路径。

在此基础上，巴西提出应围绕现有文本构建一个更易获得支持的“打包方案”。该方案包括：以MEPC/ES.2 drafting group整理后的MARPOL附则VI修正案文本为基础，仅作必要日期调整；优先推进若干实施性指南和工作流，如GFI计算和ZNZ奖励、粮食安全及不成比例负面影响评估、IMO净零基金治理与审计及拨付机制、可持续燃料认证；并在相关MEPC会议报告中加入必要解释性说明。程序上，巴西建议在2026年9月和10月分别安排ISWG-GHG会议和MEPC 85，尽量避开COP31，同时提出如成员国分歧仍大，不应轻易改动MEPC 83和MEPC/ES.2 drafting group已形成的文本。

值得注意的是，中国这次并没有在IMO净零框架未来走向上提交任何提案，中国在本次会议的提案，主要是聚焦在一些技术要素的澄清和细化，比如GFI计算，ZNZ奖励的一些实施细则等等。与此同时，在IMO中具有同样重要影响力的欧盟，目前由于内部立场分化（如希腊、塞浦路斯等国的反对），尚未就IMO净零框架形成统一态度，其整体政策取向仍存在不确定性。

在此背景下，IMO净零框架的下一步走向仍充满不确定性。本次MEPC 84更多是各方重新凝聚立场、明确分歧的一次“前哨战”，而非最终决断。随着ISWG-GHG 21及后续会议推进，围绕框架是否恢复通过、是否调整核心机制以及如何平衡减排雄心与现实约束的博弈，仍将持续演进，并在未来一段时间内对全球航运减排规则的结构与节奏产生深远影响。

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